I.-) INTRODUCCIÓN:
Con el presente ensayo se
pretende indagar sobre una temática vital para el futuro del MERCOSUR, si es
posible construir un MERCOSUR cooperativo y solidario que propenda a un
desarrollo regional armónico y equilibrado. El planteo que se formula, se
origina en la visión multidimensional de la naturaleza de un esquema de
integración, desde donde se puede apreciar que la dimensión política y la
económico-comercial monopolizan la atención dentro del Mercosur, desplazando
las otras dimensiones a un plano meramente secundario, tales como la social, la
cultural, la educativa, la jurídica, y la espacial.
De
un análisis basado en la disquisición de las dimensiones, y focalizando la
atención –exclusivamente- sobre la dimensión económica y comercial, los saldos
numéricos positivos que arroja ésta sorprenden y respaldan –al mismo tiempo-
con evidencia material el supuesto éxito del MERCOSUR. Pero aquello que es
visto como una fortaleza, presenta un inconfundible signo de debilidad, ya que
esa dimensión se sustentó en función del dogma fundamental del modelo de
acumulación, la concentración de la riqueza.
Con
el ensayo, se busca discurrir acerca de los lazos cooperativistas y solidarios
del MERCOSUR, los que pueden orientarse hacia las otras dimensiones del
proceso, aquellas integradas por todo tipo de actores subnacionales que
reclaman la distribución de los beneficios de la integración, para percibir –de
ese modo- los efectos tangibles. A su vez, una eventual transformación
cualitativa del MERCOSUR, requerirá la creación de un mecanismo institucional
que canalice los lazos cooperativistas y solidarios, para lo cual será
conducente la gestación de un nuevo órgano de naturaleza supranacional, con
funciones bien definidas.
La
argumentación que respalda el decurso lógico del ensayo, surge de aquellos
lineamientos fundamentales fijados por los Estados Partes del MERCOSUR para la
conformación del proceso; de esta forma, es posible recordar lo que a
continuación se detalla: a) el desarrollo de un gran espacio económico
latinoamericano; b) la búsqueda de una adecuada inserción y una mayor autonomía
de los países latinoamericanos en el marco del actual orden internacional; c)
lograr un desarrollo con justicia social; d) promover un desarrollo armónico y
equilibrado de los estados participantes del acuerdo[1].
De lo expuesto, se evidencia en qué consistió y consiste el objetivo
estratégico regional de los Estados miembros, el siempre bien ponderado
“desarrollo”; es decir, que los Estados pretenden -por interés o necesidad-
elevar los niveles de desarrollo con la
creación de un Mercado Común.
Si
bien el objetivo estratégico sigue vigente para los Estados Miembros, el
esquema de integración necesita reencauzarse hacia dicho fin. La reorientación
del MERCOSUR dependerá de la definición e implementación de políticas
regionales basadas en la cooperación para el desarrollo. Ahora bien, ¿esto es
posible? ; y si es posible, ¿cómo se implementa?. El problema está planteado.
II.-) EL MERCOSUR CORPORATIVO:
La
corriente neoliberal que azotó a los países de América Latina durante la década
del 90’, produjo una extraña
consecuencia de retroproyección en el Cono Sur, específicamente en los Estados
Miembros del MERCOSUR. Estos Estados asimilaron las recetas mágicas en el orden
doméstico, y de modo contemporáneo, ante la difusión expansiva y endógena de
las recetas, cada uno de los miembros del MERCOSUR tiñó con el germen
neoliberal a sus respectivas políticas exteriores, y luego proyectaron
regionalmente dichas políticas para construir el bloque comercial.
Repárese,
que el esquema de integración es de naturaleza intergubernamental, por cuanto
los máximos órganos del MERCOSUR se integran con funcionarios gubernamentales
representantes de sus respectivos Estados, y las decisiones que se toman dentro
del marco institucional regional, se realizan por consenso; entonces, no es
descabellado suponer que, aquello que se definió como prioritario en el orden
doméstico de los Estados Nacionales –partes en el proceso de integración-,
también debió ser prioritario en el ámbito externo regional. El análisis crítico que se desprende de
estos párrafos, apunta a señalar que el encanto Mercosureño –a los fines de una
lectura neoliberal- fue unidireccional y unidimensional, es decir la dirección
de lo económico y la dimensión de lo económico.
Siguiendo
con el orden de ideas, el mito del éxito económico y comercial del MERCOSUR, se
sustentó en que las exportaciones globales aumentaron, que las exportaciones
intra-zona se quintuplicaron, que MERCOSUR se transformó en un global trader, que se convirtió en uno de
los principales polos de atracción de inversiones del mundo. Entonces,
corresponde acabar con el mito; para
ello será imprescindible utilizar una estrategia de desagregación, la cual
consiste en una herramienta sencilla que delata la inconsistencia de los
discursos simplificados y facilistas de la corriente neoliberal.
Desde
un punto de vista demográfico, siempre se afirmó que MERCOSUR es un mercado de
200 millones de habitantes; sin embargo conviene señalar que si a esa cifra se
restan los millones de pobres e indigentes de cada uno de los Estados Miembros,
el resultado que se obtendrá será una reducción importante de la suma señalada.
Si además, calculamos los habitantes residentes en todas esas ciudades que no
integran los centros desarrollados del MERCOSUR, la cifra ilusoria volverá a
sufrir otra reducción importante, tornando patente la gran masa de ciudadanos
excluidos del Mercosur.
Desde
una visión territorial, siempre se afirmó que MERCOSUR es un espacio geográfico
de 12 millones de kilómetros cuadrados, cuatro veces la Unión Europea; no
obstante, los flujos comerciales de bienes y servicios, como así también de
capitales se concentran en una franja desarrollada del Mercosur, franja que
conecta las principales ciudades del bloque; de este modo sobresalen las vastas
extensiones territoriales desconectadas de la franja desarrollada, implicando
una sustancial disminución de kilómetros cuadrados en la cifra mágica.
Una
lectura realista, conduce a afirmar que MERCOSUR presenta brechas de desarrollo
entre los miembros, y a su vez graves desequilibrios regionales endógenos en
cada uno de ellos; en este sentido, es posible precisar, que el problema es
doblemente complejo. Siguiendo con el análisis realista, se puede afirmar que los desequilibrios regionales son
antedatados al MERCOSUR, por ende no puede atribuírsele responsabilidad a
éste en la causa y origen de las
diferencias; sin embargo, suponer que el ahondamiento de las brechas tiene en
el esquema integrativo una de las potenciales causas, no significa una
suposición ilógica y apresurada; al contrario, la inferencia apriorística se
refuerza, si se afirma con convicción que la responsabilidad principal recae
sobre la corriente neoliberal; puede entonces valorarse las apreciaciones antes
expuestas vinculadas[D1] al efecto
de retroproyección de esa corriente con efectos nocivos sobre el Mercosur.
El
resultado del diagnóstico, permite afirmar que el actual MERCOSUR es de talante
corporativo, por su tendencia a la concentración; la falta de indicadores
distributivos, despierta la necesidad de reflexionar sobre ese MERCOSUR anclado
a una de las dimensiones; a su vez, se reflexiona por los futuros escenarios
que el esquema de integración enfrentará, tales como la profundización de la
estructura institucional, la consolidación del mercado común y la ampliación
del número de miembros. Ante esos escenarios, quizás sea posible mudar hacia
otro tipo de MERCOSUR, hacia uno de talante cooperativo y solidario, multidimensional,
y proactivo. El interrogante sigue planteado.
III.-) EL CASO DE LA UNIÓN EUROPEA:
Antes
de responder al interrogante formulado, conviene analizar -comparativamente-
Mercosur con el esquema de integración más avanzado del mundo, la Unión Europea.
Dentro
de las competencias comunitarias, la Unión puede definir su política regional y
estructural, para lo cual cuenta con dos Comités consultivos en la materia, uno
el Comité de las Regiones, el otro el Comité Económico y Social. Esa política
se orienta para brindar soluciones en materia de desequilibrios regionales,
apoyando financieramente las transformaciones; y de ese modo es como la Unión
destina sus fondos estructurales. A su vez se destaca, que para el mayor éxito
en la implementación de esas políticas regionales, se complementa con el
esfuerzo y la coordinación de acciones de los Estados Miembros que presentan
desequilibrios en sus ámbitos internos, con la finalidad de que las estrategias
de desarrollo nacional –de esos Estados- guarden coherencia y armonía con la
política de la Unión.
Para
definir la política regional, la U.E. fijó una serie de principios considerados
como asuntos prioritarios, tales como fomentar el desarrollo de regiones
atrasadas, reconvertir regiones, combatir el paro de larga duración, facilitar
la adaptación de los trabajadores a las mutaciones industriales, fomentar el
desarrollo de las zonas rurales.
Entonces
se observa que la Unión, tiene competencias en materia de asuntos regionales y
estructurales, que cuenta con dos órganos consultivos de amplia participación
con facultades para elevar sugerencias sobre la problemática regional, que las
políticas regionales se definen en razón de los principios prioritarios, y que
poseen fondos estructurales para la redistribución de los beneficios recaudados
por la Unión. De este modo, de una simple comparación, es posible afirmar que
MERCOSUR no presenta una estructura y mecanismos funcionales semejantes a los
de la Unión[2]; por ende,
desde una apreciación subjetiva y coherente con el decurso lógico del ensayo,
es probable señalar que MERCOSUR presenta signos de debilidad y vacío
institucional en materia de asuntos regionales, por lo que a su vez, se puede
aseverar que tal situación es afín con el
perfil corporativo del MERCOSUR.
IV.-) UN MERCOSUR COOPERATIVO Y SOLIDARIO:
Para
producir una transformación de fondo dentro de la estructura institucional del
MERCOSUR, será necesario crear un nuevo órgano[3],
que revista naturaleza supranacional –como primera medida-, que sirva de centro
de convergencia de competencias asociadas, y que presente diferentes niveles de
implementación de acciones, entre los cuales podrían figurar: un primer nivel
complementario, conformado por facultades técnicas consultivas y de aplicación;
un segundo nivel exclusivo, con facultades propias; el tercer nivel de coordinación; el cuarto nivel como ámbito de
debate y discusión; el quinto nivel de difusión móvil e itinerante.
Siguiendo
el orden de ideas, el nuevo órgano del MERCOSUR que se propone, en razón del
objetivo de transformar cualitativamente la estructura institucional, consiste
en la creación de una Agencia de Cooperación para el Desarrollo Regional del
MERCOSUR. Esa Agencia Regional –según el objetivo prioritario señalado- deberá
revestir naturaleza supranacional, para lo cual será imprescindible el respaldo
político de los Estados Partes, con la finalidad de introducir una reforma
sustancial dentro del diseño institucional del Protocolo de Ouro Preto.
Con
la convergencia de competencias, la Agencia Regional podrá estar facultada para
manejar asuntos vinculados con la cooperación internacional –siempre y cuando
estén orientados al desarrollo del bloque[4]-,
y a su vez detentar el rol central en las cuestiones relativas a los
desequilibrios regionales. Cuando se menciona el término convergencia de
competencias, se alude por una parte, a los asuntos vinculados con las
relaciones externas del MERCOSUR, aquellos que tienen en el Consejo Mercado
Común -máximo órgano de conducción política-, al responsable de diseñar las
estrategias de cooperación internacional. Sin embargo, toda implementación de
acciones que surja de una estrategia de cooperación internacional para el
desarrollo, requerirá de un posterior proceso de internalización, necesarios
para distribuir los beneficios tangibles, la otra parte del punto de
convergencia; será aquí entonces, en dónde la Agencia Regional cobrará
preponderancia institucional, por encargarse del proceso endoregional para la
movilización de recursos.
La
convergencia de competencias –en materia de cooperación internacional y de
asuntos de desarrollo-, será la condición esencial para el perfil de la Agencia
Regional, y justificativo de la
naturaleza supranacional del órgano, y la diferenciará de todo otro órgano
dentro de la estructura institucional del MERCOSUR, como así también de todo
otro esquema de integración regional. De un análisis comparativo con los
mecanismos europeos, se resalta que, los asuntos de política de desarrollo y de
política regional transitan por carriles inversos[5];
así es posible observar que de las prescripciones del tratado de la UE, existen
normas que refuerzan la base jurídica de la política comunitaria de ayuda al
desarrollo, señalando que ésta reviste pura naturaleza complementaria a las
políticas nacionales de los Estados miembros[6].
En resumen, la política de cooperación internacional para el desarrollo que
despliega la UE se orienta al exterior de ésta, hacia terceros países, grupos
de países o regiones, revistiendo naturaleza complementaria; en sentido contrario,
la política regional de UE, se orienta al interior de la Unión y reviste
naturaleza principal, se resalta aquí que las actividades de los Estados
miembros en la materia, consisten en acciones de coordinación complementarias a
los esfuerzos comunitarios.
Ahora
bien, siguiendo con la propuesta del ensayo, con relación a los procedimientos
y mecanismos para la ejecución de acciones de la Agencia de Cooperación para el
Desarrollo Regional del MERCOSUR, ésta presentará diferentes niveles. El primer
nivel consistirá en pleno ejercicio de las acciones técnico-consultivas y de
aplicación; recuérdese que el Consejo Mercado Común tiene facultades para
diseñar las estrategia de cooperación internacional del bloque con terceros
países, grupos de países, bloques regionales y organismos internacionales; será
entonces allí, donde las acciones consultivas de la Agencia tendrán gran
eficacia, ya que coadyuvarán a que el máximo órgano de conducción política del
MERCOSUR defina los objetivos estratégicos externos vinculados con la
cooperación internacional.
También
repárese, que todos los beneficios que se obtengan de los diferentes canales de cooperación internacional para el
desarrollo, deberán ser internalizados en el MERCOSUR a partir de una
aplicación distributiva de los recursos; y es aquí donde adquiere
preponderancia la Agencia Regional, ya que el proceso de movilización de
recursos endoregional, tendrá como prioridad la promoción y protección de los
intereses de las regiones atrasadas del
Mercosur. Entonces para resumir este importante primer nivel, se señala el
eslabonamiento de las acciones, hacia el exterior técnico-consultivas, y hacia
el interior de aplicación distributiva.
El segundo nivel relativo a
las acciones de la Agencia Regional, se configura con las facultades exclusivas
del órgano supranacional; este nivel, se convierte en el ámbito natural para la
definición de las políticas regionales de desarrollo del Mercosur. El objetivo
prioritario de la Agencia Regional consistirá en combatir los desequilibrios
regionales, para lo cual movilizará una gran cantidad de recursos.
Los recursos de la Agencia
Regional, se obtendrán del Fondo Cooperativo para el Desarrollo Regional, el
cual se integrará con un porcentaje derivado de la recaudación del arancel
externo común; a su vez, los Estados partes realizarán aportes constitutivos
complementarios, fruto de los recursos nacionales provenientes de la
recaudación interna; también, se obtendrán otros recursos para que integren el
Fondo Cooperativo, los que se generarán a partir de las estrategias de
cooperación internacional para el desarrollo, y que surgirán de vínculos
interregionales al estilo del acuerdo UE-MERCOSUR, o de vínculos de cooperación
con países poderos que integran el G-7, o de
acuerdos de cooperación con organismos multilaterales[7].
El tercer nivel de la Agencia Regional, es el nivel de la
coordinación de estrategias y acciones con las distintas Agencias Nacionales de
cada uno Estados Partes del Mercosur.
Cada Agencia Nacional es la responsable de articular su propio Sistema Nacional
de Cooperación Internacional, Sistema que consiste en la internalización de
recursos que se generan de vínculos externos, complementando y reforzando las
políticas y estrategias de desarrollo nacional[8].
El cuarto nivel se
configura con un espacio para el debate y la discusión, el cual lo debe
presidir el Director General de la Agencia Regional, contando con la
participación de los representantes de las regiones, provincias y municipios
del Mercosur. La mega reunión podrá denominarse como, Conferencia Regional,
cuya finalidad será debatir y discutir las políticas regionales que la Agencia
del Mercosur deba definir. La Conferencia Regional se convertirá en el ámbito institucional apropiado para
que los representantes de las Regiones, Provincias y Municipios eleven
propuestas y proyectos vinculados al desarrollo de las Regiones.
El quinto y último nivel,
se relaciona con los canales de difusión, y el perfil móvil e itinerante de la
Agencia Regional. Este nivel dependerá del rol que el Director General de la
Agencia Regional ejerza, ya que cuanto mayor sea su movilidad hacia las zonas
periféricas del Mercosur, mayor será la tendencia que favorecerá la gestación
del sentimiento de pertenencia al esquema de integración entre los diferentes
actores institucionales de las zonas atrasadas. La diplomacia viajera
intra-Mercosur que podrá emprender el Director General, no sólo servirá para
achicar las distancias institucionales, sino que fomentará la generación de
canales de comunicación directos entre las zonas desfavorecias y la Agencia
Regional.
V.-) CONCLUSIONES:
El
pasado 16 de Octubre del 2003, en el marco de la visita del presidente de
Brasil a la República Argentina, Luis Inácio Lula da Silva, se celebró el
Consenso de Bs. As., del cual puede extraerse de su punto 3º: “Convenimos en
impulsar decididamente en el proceso de integración regional la participación
activa de la sociedad civil, fortaleciendo los órganos existentes, así como las
iniciativas que contribuyan a la complementación, la asociatividad, y el
diálogo amplio y plural”.
A
su vez, en el punto 16º del documento, los Presidentes expresaron: “Entendemos
que la integración regional constituye una opción estratégica para fortalecer
la inserción de nuestros países en el mundo, aumentando su capacidad de
negociación. Una mayor autonomía de decisión nos permitirá hacer frente más
eficazmente a los movimientos desestabilizadores del capital financiero
especulativo y a lo intereses contrapuestos de los bloques más desarrollados,
amplificando nuestra voz en los diversos Foros y organismos multilaterales. En
ese sentido, destacamos que la integración Sudamericana debe ser promovida en
el interés de todos, teniendo por objetivo la conformación de un modelo de
desarrollo en el cual se asocian el crecimiento, la justicia social, y la
dignidad de los ciudadanos.”
La
trascripción de los dos puntos del Consenso de Bs. As., refleja un discurso
político cargado de buenas intenciones para fortalecer y consolidar el
MERCOSUR. Sin embargo todos los medios propuestos para ese fin, no alcanzan a
satisfacer las necesidades del ciudadano del MERCOSUR. Cristalizar aquellas
estructuras que sirvieron para gestar al MERCOSUR corporativo, alejará al
discurso político de las acciones concretas, tornando la dimensión política del
MERCOSUR en un ámbito de incoherencia disociada, el MERCOSUR deseado por un
lado, y el MERCOSUR real por otro.
La
solución se encuentra retomando el rumbo, logrando más que coherencia, armonía
del discurso y praxis política. La transformación cualitativa del MERCOSUR, se
podrá realizar al reencauzarse el proceso sobre la base esencial de vínculos
cooperativistas y solidarios.
La
creación de un nuevo órgano, la Agencia de Cooperación para el Desarrollo
Regional, podrá convertirse en la única garantía de lograr el MERCOSUR deseado,
el MERCOSUR cooperativista y solidario. Ese MERCOSUR anhelado –según se
desprende del Consenso de Bs. As.-, es la firme ambición política de los
Presidentes de la República Federativa de Brasil y de la República Argentina.
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Junio 2000.
AUTOR:
Gustavo Fabián Sosa – Colegio de Abogados de Tucumán – Mat. Prof. Nº 3648 -
[1] Estos lineamientos surgen de los preceptos consagrados en el Tratado de Asunción en su parte preliminar.
[2] Conviene resaltar que dentro de la estructura institucional del MERCOSUR, existe un Foro Consultivo Económico y Social, el cual está desvalorizado por sus escasa gravitación institucional.
[3] Es dable aclarar que, la transformación de la Secretaria Administrativa en Técnica, el Tribunal Arbitral Permanente, la Comisión de Representación Permanente, la creación de un Parlamento, y el fortalecimiento del Foro Consultivo Económico y Social, ninguna de estas modificaciones altera la naturaleza corporativa inherente al MERCOSUR.
[4] El acuerdo interregional UE-MERCOSUR, tiene como objetivos cooperar por el desarrollo y el fomento de la integración en el MERCOSUR.
[5] La cooperación internacional al desarrollo, o política de desarrollo, se orienta hacia fuera de la U.E.; en cambio la política regional, o política de desarrollo endógeno, se orienta hacia el interior de ésta.
[6] Los objetivos de la política de cooperación al desarrollo de la UE, se basan en: 1.- fomento al desarrollo económico y social; 2.- inserción en la economía mundial; 3.- lucha contra la pobreza; 4.- las actividades de la UE se coordinarán de conformidad a las actividades que desplieguen los Estados miembros.
[7] Repárese que el órgano facultado en definir las estrategias de cooperación internacional, es el Consejo Mercado Común; en ese sentido la Agencia Regional respalda esas acciones políticas en función de su rol consultivo, sin embargo la incorporación de los beneficios que resulten de esas vinculaciones, caen bajo la exclusiva administración de la Agencia.
[8] La definición de una política de cooperación internacional de un Estado, puede fijar como objetivo estratégico, la implementación de acciones orientadas a la integración, en función de la participación que ese Estado tiene dentro de un esquema integrativo. Vale la pena precisar, que la política de cooperación internacional de un país, reviste naturaleza complementaria, en razón de que ayuda a sostener la política de desarrollo nacional, la cual depende exclusivamente de la movilización de los recursos nacionales genuinos que el Estado genera.
[D1]Revisar bien esta redacción del texto. Hay que cerrar con referencia a la concentración y al MERCOSUR corporativo.