1. La reformaconstitucional de 1994 a través de la incorporación del Artículo 75 inc. 24autorizó al Congreso de la Nación a aprobar “tratados de integración quedeleguen competencias y jurisdicción a organizaciones supraestatales” avanzandode esta manera sobre los inconvenientes que provocaba la comprensible ausenciaen el texto histórico de toda referencia a este fenómeno del constitucionalismocontemporáneo que intenta superar el aislamiento excluyente para maximizar lacomplementación interregional como muy tempranamente ya planteaba en nuestrohemisferio el ideario bolivariano.

         1.1. Según el primer párrafo de la mencionada cláusulaconstitucional, la integración implica que los Estados (el Estado argentino, enel caso) transfieren parte de sus competencias a nuevos entes “supraestatales”cuyas decisiones son aplicables inmediata y directamente[1]en  aquellos, sin necesidad de que losórganos internos las “recepten”.

         1.2. Estos tratados de integración son, por imperio de lasnormas de rango supremo supralegales pero infraconstitucionales (Artículo 75inc. 22 C.N.) debiendo respetar, entonces, los “principios de derecho público”(Artículo 27 in fine C.N.) pero también “el orden democrático y los derechoshumanos” (Artículo 75 inc. 24 C.N.) conditio sine qua nonpara que la República Argentina pueda sumarse a cualquier proyectointegracionista o continuar en él[2].Este requisito de fondo[3]se halla en clara armonía con la relevancia que la protección de los derechoshumanos ha adquirido en el sistema jurídico argentino a partir de la mentadareforma constitucional (lo que se desarrollará mas abajo) priorizando elrespeto por la dignidad humana por sobre cualquier integración de exclusivaíndole económica.

         1.3. Además, en cuanto al procedimiento, el segundopárrafo del Artículo 75 inc.  24 C.N.distingue, simplificando o dificultando en el Congreso el trámite de aprobaciónde un tratado de integración, según se trate o no de países latinoamericanos,favoreciéndose con un mecanismo más ágil, en razón de la historia en común, a los primeros.

         2. A través del Tratado de Asunciónfirmado por Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay el 26 de Marzo de 1991(aprobado por Ley 23.981) los Estados Partes decidieron constituir un mercadocomún denominado “Mercado Común del Sur” - “Mercado Comun do Sul” (MERCOSUR - MERCOSUL) con la finalidad deasegurar la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos; elestablecimiento de un arancel exterior común y la adopción de una políticacomercial común; la coordinación de políticas macroeconómicas y sectorialesentre los Estados Partes y el compromiso de armonizar sus legislaciones en lasáreas pertinentes para fortalecer el proceso de integración.

         2.1. El MERCOSUR funciona como unacuerdo parcial en el marco del Tratado de Montevideo de 1980 (aprobado por leyde facto 22.354) que constituyó la Asociación Latinoamericana de Integración(A.L.A.D.I.) -que tenía por objeto la conformación de un mercado común al quese debía llegar de un modo progresivo- sustituyendo a la fracasada AsociaciónLatinoamericana de Libre Comercio (A.L.A.L.C.) -creada por el Tratado deMontevideo de 1960- a la que en su inicio adhirieron Argentina, Brasil, Chile,México, Paraguay, Perú y Uruguay y a la que con posterioridad se sumaronColombia, Ecuador, Venezuela y Bolivia- que propendía a la formación de unazona de libre comercio a la que se debía llegar en un plazo de doce años y queapenas logró algún avance.

         2.2. El Acuerdo de Montevideo crea institucionesfundamentalmente intergubernamentales; por ello el MERCOSUR no es unainstitución de carácter comunitario[4]sino sólo, en estricta realidad, una unión aduanera imperfecta y una zona delibre comercio incompleta[5]y la constitución del mercado común al que refiere el Artículo 1º del Tratadode Asunción, sólo una meta. Ninguna de las normas que le dan sustento, producenuna cesión de atributos propios de la soberanía estatal a favor de unaestructura supraestatal. No hay verdadera transferencia de competencias aórganos supranacionales de facultades normativas ni aplicabilidad directa einmediata de sus decisiones a los ciudadanos de cada Estado parte ni existe unórgano jurisdiccional comunitario. Aclarado su carácter limitado, postulamos detodas formas que le son aplicables las normas y principios constitucionales quecondicionan la integración.

         2.3. No obstantelos temores que aún subsisten sobre eventuales traspasos de soberanía, amediano o largo plazo dichas transferencias deberán tener lugar. En el mundoactual coexisten el Derecho estatal, el Derecho internacional y el Derechosupranacional  y su mutua interrelaciónhace que el poder se comparta por diversos sujetos con unas competenciasdeterminadas, todo lo cual debe redundar en un fortalecimiento de laposición  de cada país en su potencialnegociador, por un lado, pero también y fundamentalmente, en mayor protecciónpara las libertades de los individuos.

         2.4. En este sentido cobra relevancia la denominada“cláusula democrática”. Se trata de una disposición sin fuerza obligatoria quefue primero objeto de la “Declaración sobre el Compromiso Democrático en elMERCOSUR” efectuada por los Presidentes de los cuatro países en Potrero de losFunes, San Luis, a sesenta días  de lacrisis institucional que vivió el Paraguay en Abril de 1996 cuando se pretendióderrocar al Presidente constitucional Carlos Wasmosy, y en respuesta a talesacontecimientos. Los Presidentes de Chile y Bolivia, presentes en el acto,también se adhieren  a dicha Declaracióna la que se le otorga carácter vinculante en la XIV Cumbre del Mercado Común através del “Protocolo de Ushuaia sobre Compromiso Democrático en  el MERCOSUR, Bolivia y Chile”, firmado enJulio de 1998. En este documento se acuerda que la plena vigencia de lasinstituciones democráticas es condición esencial para el desarrollo de losprocesos de integración y que todo país que hubiere abandonado el sistemademocrático de gobierno queda inmediatamente excluido del MERCOSUR.

         3. No está demás recordar que, el sistema democráticosupone, por lo menos, dos ideales: el del respeto de los derechos y garantíasdel individuo y el de la participación en las decisiones públicas de toda laciudadanía[6].

         3.1. En cuanto a lo primero, con la reforma de 1994 se hadado un trascendental paso al inscribir a nuestra Constitución en el universalproceso del derecho internacional de los derechos humanos, reforzando ymejorando la protección estatal[7]otorgándosele jerarquía superior a las leyes a los todos los tratadosinternacionales y rango supremo a once instrumentos internacionales deprotección de los derechos humanos, a los cuales, además, podrán sumarse en elfuturo otros –hasta la fecha dos instrumentos más han accedido a ese peldaño-si así lo decide el Congreso en su carácter de principal órgano representantede la voluntad popular (Artículo 75 inc. 22 C.N.).

         3.2. Todos ellos gozan de “jerarquía constitucionalidad”“en las condiciones de su vigencia”, esto es, tal como el respectivoinstrumento rige en el ámbito internacional y cómo es aplicado por lostribunales internacionales competentes para su interpretación y aplicación[8],“no derogan artículo alguno” de la Constitución y “deben entendersecomplementarios de los derechos y garantías por ella reconocidos” (Artículo 75inc. 22 C.N.).

         4. Si bien el derecho de toda persona individual ocolectivamente a salir del Estado en el que reside y a entrar y permanecer enel territorio de otro Estado del que no es nacional no está formulado entérminos categóricos en el derecho internacional convencional, no cabe duda queel derecho a migrar es un derecho humano fundamental que encuentrareconocimiento indirecto en la libertad de circulación y residencia que, condiversa terminología y mayor o menor amplitud consagran diversos instrumentosinternacionales de protección de los derechos humanos que gozan de jerarquíaconstitucional (Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre,Artículo VIII;  Declaración Universal deDerechos Humanos, Artículo 13; Convención Americana sobre Derechos Humanos,Artículo 22; Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Artículos 12y 13; Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas deDiscriminación  Racial, Artículo 5 d) iy ii; Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminacióncontra la Mujer, Artículo 15; y Convención sobre los Derechos del Niño,Artículos 10 y 11) y que complementan así la tutela brindada por variascláusulas constitucionales strictu sensu (Preámbulo, Artículos 14, 20,25, 75 inc. 18 y 125 C.N.). Debe sumarse además la regla de salvaguarda de losderechos implícitos contenida en el Artículo 33 C.N. que alberga una tendenciaa optimizar el plexo de derechos y a propender a su acrecentamiento[9]  y en el derecho internacional convencionalen el sentido de que más allá de cualquier enumeración no se pueden excluirotros derechos y garantías que son inherentes al ser humano (ConvenciónAmericana sobre Derechos Humanos, Artículo 29; Pacto  Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales yPacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, Artículo 5).

         4.1. La libertad de circulación o locomoción (iusmovendi et ambulandi) ha sido considerada por la jurisprudencia del máximotribunal del país como “precioso derecho individual e importante elemento de lalibertad”[10]  y por calificada doctrina como un derecho“fundante” que es presupuesto para el ejercicio de otros derechosconstitucionales como trabajar, enseñar, aprender[11].

         4.2. La libertad de circulaciónadquiere singular importancia frente al fenómeno económico de la globalizacióny de los espacios económicos integrados[12].Por ello en el Tratado de Roma -constitutivo de las Comunidades Europeas- del25 de Marzo de 1957 la libre circulación de trabajadores (junto con la demercaderías, servicios y capitales) es un derecho o libertad fundamental dentrodel esquema proyectado para alcanzar un mercado común. Y, mejorando la idea, elTratado de Maastricht recepta como un derecho específico la libre circulación yresidencia de los ciudadanos de la Unión Europea  dentro de su ámbito; evolucionándose así de una “Europa de losmercaderes”[13] a una“Europa de los ciudadanos”.

         4.3. No obstante entonces que ellibre tránsito de personas (y no sólo de capitales) es presupuesto esencial decualquier proceso de integración[14]en nuestra región siempre ha sido notoria la existencia de obstáculos políticosy administrativos que se oponen al desplazamiento de las personas a través delas fronteras nacionales; y en nuestro país los inmigrantes debían recorrer unadifícil ruta para radicarse[15].

         4.3.1. La Comisión de DerechosHumanos de la O.N.U. ha solicitado “a todos los Estados que examinen y, cuandosea necesario, revisen sus políticas de inmigración incompatibles con losinstrumentos internacionales de derechos humanos con miras a eliminar todas laspolíticas y prácticas discriminatorias contra los migrantes”[16].A su turno,  la Corte Interamericana deDerechos Humanos, cuya jurisprudencia debe “servir de guía para lainterpretación”[17] de losinstrumentos internacionales que protegen los derechos humanos,  recientemente se ha pronunciado en elsentido de que “los objetivos de las políticas migratorias deben tener presenteel respeto por los derechos humanos”.[18] 

         4.3.2. En épocas en que las migraciones se han ido estigmatizandocomo una nueva “amenaza” en la aldea global y se hace al migrante objeto demáximo control, discriminándolo como individuo bajo permanente sospecha[19]el MERCOSUR ampliado (a instancias de la Dirección General de Migraciones de laArgentina)[20] adopta unadecisión de crucial importancia en la materia. En Salvador de Bahía  en el contexto de la XII Reunión deMinistros del Interior del MERCOSUR el 6 de Diciembre de 2002 los Presidentesde Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay firman el “Acuerdo deResidencia para nacionales de los Estados Partes del MERCOSUR” y el “Acuerdosobre Regularización Migratoria Interna de ciudadanos del MERCOSUR, Bolivia yChile” que permiten la libre residencia de los nacionales de esos países encualquiera de los otros. Estas normas, sin precedentes en la región[21],y que aún se encuentran en proceso de incorporación al derecho interno de cadauno de los países  como paso previo a suvigencia, conforme el procedimiento establecido en el Tratado de Asunción y elProtocolo de Ouro Preto de 1994, garantizan que los inmigrantes de los paísescitados gocen, en cualquiera de las naciones, de los mismos derechos ylibertades civiles, sociales, culturales y económicos que los nacionales delpaís de recepción, lo que marca un hito en el fortalecimiento de los derechoshumanos en la región.. Al mismo tiempo, ya no existirá la categoría deinmigrante ilegal para ningún ciudadano de estos países dentro del bloque, loque regularizará automáticamente a los 300.000 argentinos ilegales que, seestima, existen en las demás naciones del mismo, y a los cientos de miles deparaguayos, bolivianos, chilenos, uruguayos y brasileños en situación irregularen la Argentina[22].

         4.3.3. El 17 de Diciembre de 2003 el Congreso Nacionalsanciona la Ley 25.871 que reemplaza a la vieja ley de facto 22.439 adoptada en1981 durante la última dictadura militar que contenía un claro criterioexpulsivo. La nueva norma, por el contrario, establece, por un lado, que “elderecho a la migración es esencial e inalienable de la persona y la RepúblicaArgentina lo garantiza sobre la base de los principios de igualdad yuniversalidad”[23] y por otro,que el hecho de ser nativo de un Estado Parte del MERCOSUR, Bolivia y Chileimplica la posibilidad de obtener una residencia temporaria en el territorionacional”[24]. A menos dedos semanas de su promulgación –20 de Enero de 2004- y sin estar aún  reglamentada, el Gobierno -por Disposición2079/2004 de la Dirección Nacional de Migraciones del 28 de Enero de 2004publicada el 3 de Febrero en el B.O.- dispone suspender las expulsiones detodos los extranjeros provenientes de los países limítrofes que carezcan de ladocumentación que les permite vivir en el país, y que por eso se encuentran ensituación ilegal fundamentando su decisión en el “proceso de integraciónavanzado” que la Argentina mantiene con sus países vecinos “cuyo principalobjetivo es la conformación de un mercado común que implica la librecirculación de bienes, servicios y factores productivos entre los paísesmiembros”. La norma que establece que se suspenden a partir de ahora “lasmedidas de expulsión o conminación a hacer abandono del país” de los“nacionales de países limítrofes” se complementa con la Resolución 345 delMinisterio del Interior de Noviembre último, por la cual los extranjeros depaíses limítrofes pueden obtener una residencia legal temporaria por dos años,hasta tanto entre en vigor el Acuerdo Mercosur sobre Residencia, basada en sunacionalidad. Para ello sólo deben acreditar ser nativo de un país limítrofe,carecer de antecedentes penales y presentar certificado de salud. Estebeneficio alcanzaría a aproximadamente 750 mil extranjeros provenientes deChile, Bolivia, Paraguay, Brasil y Uruguay[25].Y  aunque esta medida es unilateral, elGobierno argentino informa que existen conversaciones con los países limítrofespara “flexibilizar las políticas migratorias” en consonancia con las declaradaintención integrista del MERCOSUR[26].

         5. Concluimos que el derecho a migrarcomo derivación natural del principio de la libre circulación de personas y elderecho a la libre residencia es un derecho fundamental tutelado por el bloquede constitucionalidad el que, a la par de otorgar jerarquía suprema a los másimportantes  instrumentos internacionalesde protección de los derechos humanos subordina el ingreso y permanencia de laRepública Argentina a cualquier bloque comunitario a que en el mismo se respeteel orden democrático y se garanticen las libertades y derechos esenciales a ladignidad humana. No obstante ser el MERCOSUR sólo un prefacio integracionista deberá ajustarse a las mencionadas  pautas superando un modelo estrictamenteeconómico y evolucionando hacia un espacio de libertades comunes. En sintoníacon el claro mandato constitucional se advierte que las últimas políticasmigratorias del Gobierno federal se direccionan en ese sentido.