I
Introducción.
En
la ciudad de Asunción, el 26-3-91, la República Argentina, la República
Federativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental del
Uruguay, firmaron un tratado para la constitución de un mercado común,
denominado Mercado Común del Sur” (MERCOSUR) el que deberá estar conformado al
31-12-94.
Los
países firmantes han considerado que la ampliación de las actuales dimensiones
de sus mercados nacionales, a través de la integración, es una condición,
fundamental para acelerar los procesos de desarrollo económico con justicia
social. Han tenido en cuenta, además la evolución de grandes espacios
económicos.
II El
Espacio.
Desde
los tiempos más remotos el espacio fue una preocupación constante en el
acontecer político de las comunidades. Los estados latinoamericanos nacieron en
la fiebre “balcanizadora” de la independencia y han vivido durante este tiempo
divorciados de su propia geografía. En efecto, en el trazado de sus fronteras
se puede observar la influencia de una anarquía - motivada desde el exterior -
que alteró fundamentalmente el concepto de unidad espacial de la época
virreinal. Al desarticularse el articulado mapa geopolítico colonial hispánico,
los nacientes Estados se vieron inmersos en conflictos que postergaron su
presencia continental, litigios que, además infringieron normas estructurales,
biológicas, económicas y sociogeográficas.
La
historia de esos conflictos por cuestiones limítrofes es el mejor testimonio de
que las falsas fronteras respondieron a un plan que valorizó a los
nacionalismos “pretendidamente autárquicos” (carentes de contenidos
geopolíticos y geoeconómicos), suplantando al concepto geopolítico de los
virreinatos. El sistema virreinal se fundaba en cierta lógica geográfica y
económica cuya eficacia se demuestra por el tiempo que duró. Asistimos hoy a
una revalorización del espacio geográfico, y de ello es una prueba el MERCOSUR.
En este caso actúan interrelacionados los factores históricos, social,
cultural, étnico, demográfico y especialmente, el geoeconómico, poniendo fin al
espíritu que terminó por prevalecer en el siglo XIX, que manejó equivocadamente
el concepto de espacio y, con exclusión de la vértebra andinaria, usó a los
ríos que “vinculan” como divisorios para crear la mayoría de los Estados
latinoamericanos.
La
propia unidad de legislación indiana que se aplicó en toda América
Hispánica, fue el núcleo de la concordancia política,
administrativa y cultural. La liquidación del sistema virreinal y su reemplazo
por la división balcanizadora, suplió la antigua interdependencia por la
separación de las partes. Con ello se consiguió fracturar a la América
Hispánica en un agregado de naciones debilitadas que dura hasta nuestro días.
Alberdi
decía que “América ha olvidado que si la descentralización fue un arma de
circunstancias para destruir el antiguo gobierno español, después de logrado
eso, no podía servir a la América independientemente sino para debilitar su
propio poder”.
Como se ha explicado el concepto unitario
latinoamericano quedó aletargado ante ciertos factores geográficos que
aparentaron poseer estructuras inquebrantables. Por suerte, hoy en día,
aquellas parcelaciones alentadas por la estrategia europea del pasado siglo,
tienden a agruparse en diversas regiones vinculándose e identificándose
armónicamente. El “ablandamiento” de los límites, una realista y actualizada
concepción de la soberanía, permitirá a los latinoamericanos aunar y entrelazar
sólidamente sus bases geopolíticas. Cabe acotar que este tratado no deja sin
efecto las disposiciones del Tratado de Montevideo de 1980 (ley 22.354, Adla,
XLI-A, 7)( Asociación Latinoamericana de Integración), sino que encuadra en él
como un acuerdo regional de cuatro país que buscan lograr anticipadamente uno
de los fines mediatos del tratado anterior (la formación de un mercado común),
pero estableciendo dos discriminaciones:
a) respecto de los restantes países de la Asociación
Latinoamericana de Integración que integran otras organizaciones subregionales
o extraregionales, a los que veda ingresar al MERCOSUR hasta después de cinco
años de la vigencia (art. 20);
b) la cláusula de la nación más favorecida sólo rige
entre los cuatro países respecto de las ventajas que concedan a países ajenos a
la Asociación Latinoamericana de Integración (art. 8, inc, “d” ) a fin de no
modificar los acuerdos parciales logrados dentro de ésta.
Los
países firmantes del tratado que constituye el MERCOSUR han comprendido, por
fin, que la integración regional debe ser un objetivo prioritario en el ámbito
de la integración continental. Este tratado, como se expresa en su motivación,
debe ser considerado como un nuevo avance en el esfuerzo tendiente al
desarrollo en forma progresiva de la integración de América Latina, conforme al
objetivo del Tratado de Montevideo de 1980.
EL MERCOSUR implica:
a) la libre circulación de bienes , servicios y
factores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminación
de los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación de
mercaderías y de cualquier otra medida equivalente (art. 1º);
b) el establecimiento de un arancel externo común y
la adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados o
agrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foros
económico-comerciales regionales e internacionales ( art. 1º);
c) la coordinación de políticas macroeconómicas y
sectoriales entre los Estados partes: de comercio exterior, agrícola,
industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios.
Aduanera, de transporte y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de
asegurar condiciones y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin de
asegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados partes (art.
1º);
d) el compromiso de los Estados partes de armonizar
sus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento del
proceso de integración (art. 1º);
e) EL MERCOSUR estará fundado en la reciprocidad de
derechos y obligaciones entre los Estados partes (art. 2º)
VI LA
INSTITUCIONALIZACIÓN DEL MERCOSUR.
El “Protocolo de Ouro Preto” (firmado el 17 de diciembre
de 1994, ratificado en Argentina por ley 24.560), consagró un sistema
institucional en el Mercosur. Antes se habían expendido bases para esa
institucionalización.
Este
sistema comprende materias de la más alta significación para la calificación
del derecho comunitario.
En
el Capítulo I denominado “Estructura del Mercosur”, se aprueba la indicada
“estructura” que constará de los siguientes órganos, los que a su vez,
expedirán las normativas que en cada caso se indican:
1. CONSEJO DEL MERCADO COMÚN (C.M.C.)
Es el órgano superior, integrado por los Ministros de
Relaciones Exteriores y de Economía ( o sus equivalentes), de cada uno de los
cuatro países. El Consejo del Mercado Común se pronunciará mediante Decisiones
“las que serán obligatorias para todos los Estados partes” (art. 9º).
2 GRUPO MERCADO COMÚN ( G. M. C.)
Es
el órgano ejecutivo del Mercosur y está integrado por cuatro miembros titulares
y cuatro suplentes por cada país, entre los cuales deben contarse
obligatoriamente representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, de
economía ( o equivalentes) y de los Bancos Centrales Se pronuncia mediante
“Resoluciones” las cuales “serán obligatorias para todos los Estados partes”
(art. 15).
3 COMISIÓN DEL COMERCIO DEL MERCOSUR (C.C.M.)
Este novedoso órgano (no contemplado en el Tratado de
Asunción ni en protocolos posteriores hasta la decisión 9/94 del Consejo del
Mercado Común), está encargado de asistir al Grupo Mercado Común, y le compete
“velar por la aplicación de los instrumentos de la política comercial común
acordados por los Estados Partes para el funcionamiento de la unión aduanera,
así como efectuar el seguimiento de revisar los temas y materias relacionados
con la políticas comerciales comunes, con el comercio intra - Mercosur y con
terceros países” (art. 16). Está integrada por cuatro miembros titulares y
cuatro alternos por cada país y será coordinada por los Ministerios de
Relaciones Exteriores (art. 17). La Comisión del Comercio del Mercosur, se
pronunciará mediante Directivas, las que “serán obligatorias para todos los
Estados Partes” (art. 20), y también mediante “Propuestas”, respecto de las
cuales no se prevé la misma obligatoriedad.
Además, el art. 21 encomendó a la Comisión de
Comercio la consideración de las reclamaciones presentadas por las secciones
nacionales de la Comisión del Comercio la consideración de las reclamaciones
presentadas por las secciones nacionales de la Comisión del Comercio del
Mercosur, originadas en los Estados Partes o en demandas de particulares (relacionadas
con los arts. 1º y 25 del Protocolo de Brasilia, del 17 de diciembre de 1991;
cuando estuvieran dentro de su competencia.
A
este importante fin se disponen dos significativas medidas normativas: la
primera, en “Anexo” al mismo Protocolo, se establece un “Procedimiento general
para Reclamaciones ante la Comisión de Comercio del Mercosur ”; la segunda,
incorpora a los arts. 19 y 25 del Protocolo de Brasilia, las Directivas de la
Comisión de Comercio del Mercosur (art. 43, párrafo único).
Los tres órganos hasta ahora tratados, de conformidad
con el art. 2º “Son órganos con capacidad decisoria, de naturaleza
intergubernamental”
4 COMISIÓN PARLAMENTARIA CONJUNTA.(C.P.C.)
Es
el órgano representativo de los parlamentos, integrada por un número igual
(aunque no predeterminado) de parlamentarios designados por los países Emite
“Recomendaciones” por intermedio del Grupo Mercado Común (art. 26)
5. FORO CONSULTIVO ECONÓMICO SOCIAL (F.C.E.S.).
Es
el órgano de representación de los sectores económico-sociales y estará
integrado por un número no predeterminado de representantes de cada país. Tiene
función consultiva y se expresa mediante “Recomendaciones” dirigidas al Grupo
Mercado Común (art. 29)
6. LA SECRETARÍA ADMINISTRATIVA DEL MERCOSUR (S.A.M.)
Es el
órgano de apoyo operativo, de carácter permanente, está a cargo de un director
con mandato por dos años. Debe ser nacional de uno de los países, es el elegido
por el Grupo Mercado Común previa consulta con los Estados Partes y es
designado por el Consejo del Mercado Común.
En el Capítulo II, denominado ”Personalidad
Jurídica”, se define con precisión que “El Mercosur tendrá personalidad
jurídica de Derecho Internacional (art. 34), estableciéndose después de ciertos
alcances de ella. Previamente se había dispuesto, por el art. 8º, que el
Consejo del Mercado Común “ejerce la titularidad de la personalidad jurídica
del Mercosur” (inc. III) y “negocia y firma acuerdos en nombre del Mercosur,
con terceros países, grupos de países y organismos internacionales” (inc. IV).
El Capítulo III se refiere al “Sistema de toma de
decisiones” y su único artículo (37) expresa: “Las decisiones de los órganos
del Mercosur serán tomadas por consenso y con la presencia de todos los Estados
Partes”.
El
Capítulo IV lleva el título “Aplicación de las normas emanadas de los órganos
del Mercosur” y comprende los art. 38 a 40.
El
Capítulo V trata sobre “Fuentes jurídicas del Mercosur” y expresa que ellas
son:
I. El tratado de Asunción, sus protocolos y los
instrumentos adicionales o complementarios;
II. Los acuerdos celebrados en el marco del Tratado
de Asunción y sus protocolos;
III. Las decisiones del Consejo del Mercado Común,
las resoluciones del Grupo Mercado Común, y las directivas de la Comisión de
Comercio del Mercosur, adoptadas desde la entrada en vigor del Tratado de
Asunción”.
Los capítulos IV y V prevén la incorporación de las
normas al derecho interno, “cuando sean necesarias” (art. 42) mediante los
procedimientos previstos por la legislación de cada país.
El Capítulo VI se denomina “Sistema de solución de
controversias” y en él se ratifica el Protocolo de Brasilia del 17 de diciembre
de 1991, pero se prevé que “Antes de culminar el proceso de convergencia de
Arancel Externo Común, los Estados Partes efectuarán una revisión del actual
sistema de solución de controversias del Mercosur, con miras a la adopción del
sistema permanente a que se refieren el ítem 3 del Anexo III del Tratado de
Asunción y el art. 34 del Protocolo de Brasilia” (art. 44).
Los capítulos siguientes se refieren a “Presupuesto”
(VII); “Idiomas” (VIII); “Revisión” (IX); “Vigencia” (X); “Disposiciones
transitorias” (XI) y “Disposiciones generales” (XII). Es importante señalar que
el último artículo (53) dice: “Quedan derogadas todas las disposiciones del Tratado
de Asunción, el 26 de marzo de 1991, que estén en conflicto con los términos
del presente Protocolo y con el contenido de las decisiones aprobadas por el
Consejo del Mercado Común durante el período de transición”. Esta regla es
importante, a la vez que curiosa, pues valida las decisiones del Grupo Mercado
Común que pudieran haber sido contrarias al Tratado de Asunción, y les da
efectos derogatorios a éste.
La reseña hasta aquí efectuada es importante para
fundar sobre ella el análisis y las conclusiones de puntos que se desarrollan
más adelante.
Los
cuatro países integrantes del Mercosur han establecido en forma expresa en sus
Constituciones, con redacciones diferentes, normas que prevén la integración del
país en comunidades regionales.
La
Constitución Argentina establece en el art. 75, inc.22 que “los tratados y
convenciones tienen jerarquía superior a las leyes” y en el inc. 24 consagra
las facultades del Congreso de: “Aprobar tratados de integración que deleguen
competencias y jurisdicción a organizaciones de reciprocidad e igualdad, y que
respeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en su
consecuencia tienen jerarquía superior a
las leyes.
“La
aprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. En el caso de tratados
con otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de la
totalidad de los miembros presentes de cada Cámara, después de los ciento
veinte días del acto declarativo.
“La
denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigirá la previa aprobación
de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara”.
Con
anterioridad a la Constitución de 1994 la ausencia de normas legales había dado
lugar a un amplio debate doctrinario sobre la constitucionalidad de la
participación en estructuras que originen derecho comunitario, y a una
importante corriente jurisprudencial encabezada por la Suprema Corte de
Justicia de la Nación a partir del caso Ekmekdjián, que consagraba la jerarquía
de los tratados superior a las leyes.
En
Brasil la Constitución de 1988, en su art. 4º dice. “La República Federativa de
Brasil buscará la integración económica, política, social y cultural con los
países de América Latina, tendiendo a la formación de una comunidad
latinoamericana de naciones”. Sobre este tema la doctrina ha debatido sobre su
congruencia con los arts. 177 y 178 de la
misma Constitución, que reserva
para brasileños o sociedades brasileñas la explotación de ciertos ramos
de la economía. Asimismo, se ha debatido si esta norma constitucional otorga a
los tratados un rango superior al de las leyes.
En
Paraguay, la Constitución de 1992 establece en el art. 145 que :” La República
de Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden
jurídico supranacional que garantice la vigencia de los Derechos Humanos, de la
paz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político,
económico, social y cultural. Dichas decisiones sólo podrán ser adoptadas por
la mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso”. Esa Constitución es la única
de los países del Mercosur que hace referencia a un orden jurídico
supranacional.
En
Uruguay, la reforma de 1967 agregó un segundo inciso al art. 6º que dice: “La
República procurará la integración social y económica de los Estados
latinoamericanos, especialmente a lo que se refiere a la defensa de sus
productos y la materia prima.
Asimismo,
propenderá a la efectiva complementación de los servicios públicos”. La misma
regla prevé la solución de controversias a través de arbitraje u otros medios pacíficos en todos los tratados que
celebre el Uruguay. La doctrina ha señalado la importancia de este mandato
constitucional.
Es
destacable que las previsiones constitucionales de los países respalden la
legitimidad del orden comunitario, evitándose así posibles objeciones y hasta
obstáculos reales por intervención de las Cortes Supremas de cada país.