Introducción

En el proyecto que enmarca este trabajo, “Los actores empresariales y sindicales argentinos ante el MERCOSUR”, se trata de determinar si hubo cambios en el comportamiento de los actores productivos desde la Declaración de Buenos Aires en el año 2000 hasta nuestros días, a partir del modo de organización de sus intereses -en el nivel nacional-, y de la funcionalidad jurídico-institucional del Mercosur –interacción de los actores nacionales con el nivel subregional-.

El período en estudio no es fácil para analizar por varias razones contextuales:

-          La región toda, y cada uno de los países están inmersos en una grave crisis.

-          El proceso de integración MERCOSUR mismo, a pesar de que a esta etapa se la llame “de relanzamiento”, se ha visto sometido a diversas tensiones, que en trazo muy grueso podemos vincular a la falta de compromiso político con la profundización del proceso y al correlativo déficit en la armonización de políticas macroeconómicas.

-          El avance en las negociaciones del ALCA - que en esta época parecía inevitable y limitó la discusión a quiénes y cómo- generó algo muy semejante a una opción –y, como siempre en Argentina- casi antinómica: al comienzo de este período sólo se podía ser pro MERCOSUR o pro ALCA. A esta altura se ha reconocido cierta legitimación a pensar ALCA desde MERCOSUR.

-          Y, por fin, la crisis argentina: desde la parálisis del gobierno de De la Rúa a la hecatombe del fin de régimen, de la semana populista de Rodríguez Saá al desarrollismo discursivo de Duhalde y, ahora, el estilo K.

-          Una más, hasta ahora, cada cambio de gobierno –y en este período hubo muchos- impulsa declaraciones que trasuntan una gran vocación integracionista, un gran espíritu refundador, que se va diluyendo con el paso del tiempo.

Hay, también, condicionamientos específicos, entre ellos:

-          Si los empresarios actúan impulsados por sus intereses y estos intereses se ven afectados por las decisiones políticas, está claro que reaccionarán en consecuencia. Si las decisiones políticas son muy fluctuantes, se producirá una constante reconfiguración de alianzas, tanto al interior del mundo empresarial como con los poderes públicos -global y sectorialmente- y, aún, en relación al frente externo.

Condiciones de realización

El intento de determinar si, a lo largo de un período de tiempo, hubo cambios en el comportamiento de algunos actores, cualesquiera sean ellos, abre una problemática ciertamente compleja, toda vez que:

- La generalidad de los autores que se ocupan de “los empresarios en el MERCOSUR” no distinguen actores individuales –las empresas- de institucionales –las organizaciones empresariales o representativas del empresariado-.

- Entre los que lo hacen, no pocos circunscriben su análisis del campo empresarial a “las organizaciones corporativas más importantes” (Viguera, 2000). ¿Cuáles son las más importantes? Algo parece evidente, “las más importantes” son aquellas a las que la consideración pública les asigna más relevancia en cada momento. Lo que era considerado “más importante” durante los ’90 ahora puede no serlo.

- Si se limita el campo de análisis a las organizaciones más importantes, queda afuera la representación de los excluidos –las organizaciones de las pymes- y existe el riesgo de sólo considerar a estas empresas en la medida de su interacción con empresas de otro tipo –tal como lo hace Hirst (1996, 193), por ejemplo-. Si, por el contrario, se la incluye, las fuentes disponibles, más allá de los documentos emanados del propio sector, son muy escasas, ya que sólo esporádicamente adquieren trascendencia pública.

- Además, no existe un registro público de las organizaciones empresariales; y, aún, la mayoría de las organizaciones de segundo y tercer grado expresan tener prohibiciones estatutarias de informar sobre su elenco de asociados –cámaras sectoriales o regionales-. De este modo, no se puede determinar la doble o triple afiliación de las entidades de primer grado a las centrales existentes –que, en general, responden a diversos modelos de representación de intereses (Acuña et al, 1984, 81)-.

Los niveles de participación empresarial en el diseño del Mercosur

El punto de partida del análisis de la participación empresarial en el diseño del Mercosur fueron los resultados alcanzados en “Condicionantes de la participación social en el Mercosur[1]”. Allí se distinguieron dos niveles en la participación de los actores empresariales:

-                      La participación en las negociaciones técnicas y

-                      La participación en las instancias de definición de políticas

No basta, sin embargo con esta distinción, toda vez que, a fin de dilucidar si hubo cambios en el comportamiento de los actores empresariales a partir del relanzamiento del Mercosur en el año 2000, debe revisarse la situación en las sucesivas etapas del proceso integrativo, al interior de cada uno de esos niveles.

Limitaciones de las organizaciones para la participación e influencia

Debe tenerse en cuenta asimismo que, en el ámbito nacional y en el regional, tanto en las negociaciones técnicas como en las instancias de definición de políticas, las limitaciones estructurales de las organizaciones afectan su accionar, ya que “la capacidad de las organizaciones para analizar temas políticos y económicos, lanzarlos al debate público e influenciar el proceso de integración era muy variable. Esta capacidad dependía no solamente del tamaño de la respectiva organización, de su poder económico o de la cantidad de su personal, sino también del profesionalismo de sus cuadros, de su voluntad de cambio político y de su habilidad para establecer contactos fluidos con sus pares de países vecinos.” (Klein, 190).

Nofal (1998-46), en tanto, al caracterizar la participación del sector privado en la tarea de profundización como “escasa e inefectiva”, propugna que “una cooperación y participación más activa del sector privado contribuiría a solucionar el cuello de botella que enfrenta la profundización del Mercosur como consecuencia de las restricciones derivadas de la insuficiencia de recursos humanos especializados y de las demandas de una agenda técnicamente compleja”.

Parece haber, entre las opiniones transcriptas, una discordancia. No es así. En tanto Klein encuentra que sólo las más poderosas de las organizaciones empresariales tienen capacidad para analizar temas políticos y económicos e influenciar en el proceso de integración, Nofal alienta una mayor participación del “sector privado” con el propósito de superar las limitaciones del sector público, pero no resulta de ello que se refiera a las organizaciones empresariales, ya que “lo que es seguro es que cada empresa importante no puede arriesgarse a delegar las relaciones con el gobierno a una organización que representa los intereses generales de la industria” (Fodor, 32).

La participación en las negociaciones técnicas

En el marco de la negociación en los SGT, único ámbito de participación formal de los empresarios en la primera etapa, la participación, que fue importante, habría sido obtenida más por la debilidad técnica de la estructura burocrática que por el reconocimiento del derecho a ella de los actores privados, “debido a que poseían la información técnica y la experiencia necesaria para la armonización de normas” (Sánchez Bajo).

A partir de Ouro Preto, sin embargo, el sector oficial adoptó un ritmo de trabajo más independiente, lo que llevó, por ejemplo, a las entidades del sector lácteo –reunidas en Buenos Aires el 7 de julio de 1995- a solicitar a las autoridades del Mercosur que pusieran en funcionamiento los SGT Nº3 y Nº8, o sus equivalentes en la nueva estructura institucional, para poder seguir avanzando en el diseño y aprobación de decisiones y normas (Depetris, 137).

La participación en las instancias de definición de políticas

Existen opiniones contrapuestas sobre el rol empresarial en las negociaciones del MERCOSUR. En relación a ellas, oportunamente (Olivera, 2001) sostuve que se puede válidamente establecer una relación entre esas opiniones y los sectores que en estudios anteriores hemos caracterizado como beneficiarios –trasnacionales y grandes empresas nacionales- y excluidos del proceso –pequeña y mediana empresa-. En tanto los empresarios pertenecientes al primer segmento expresan que “participaron muy cercanamente el Estado y el empresariado” (Achard et al, 1997-350), sus representantes en los ámbitos técnicos manifiestan que “los funcionarios –de Cancillería- no tienen buen feed-back con los industriales”[2]. Desde el sector pyme, por su parte, la generalidad de las opiniones recogidas mostraban muy escasa participación, habiendo llegado un entrevistado a expresar que “no existe un canal gobierno-productores”[3]. Cabe destacar que las organizaciones representativas de este sector reproducen las debilidades de las empresas (Olivera, 1996; SOCMA, 2000) que lo constituyen, al punto de haber sido equiparadas en su debilidad a las organizaciones paraguayas (Klein, 244), lo que puede considerarse uno de los elementos justificativos de su poca incidencia.

Entonces, parafraseando a Viguera (1996-167), se puede afirmar que quienes contribuyen al diseño de “la política” (politics) logran para sí espacios de participación formal en tanto que los que operan sobre “las políticas” (policies) a implementar por el Estado, generalmente lo hacen mediante acciones de “lobbying” y los excluidos del proceso reclaman ser oídos. Ahora bien, cabe preguntarse cuál es el ámbito en el que estas acciones se llevan a cabo.  Si “los empresarios se percataron de que la presión política tenía que ejercerse más sobre el gobierno nacional que sobre el GMC o el CMC” (Klein, 179), es legítimo inferir que ello fue así en razón de la limitada institucionalidad del MERCOSUR. Pero es necesario considerar también que esa limitada institucionalidad podría deberse al interés de los grupos poderosos por priorizar “los canales informales de presión o las prácticas de lobby ya desarrolladas a nivel nacional” (Hirst, 196), lo que se demostraría con la constitución de los Grupos Brasil, Argentina y Cordillera, agrupaciones de empresarios que se conforman para realizar lobby no ya ante las autoridades de su país, sino ante las de los países donde sus integrantes han invertido

Esta era la situación hasta Ouro Preto, y en la etapa siguiente no varió mayormente[4]. Si bien la creación del Foro Consultivo Económico y Social significa, en alguna medida la institucionalización de la participación empresarial y sindical en el MERCOSUR, su carácter puramente “consultivo” le resta relevancia, lo que se trasluce en su desenvolvimiento. Más aún, la índole de su agenda -en lo que hace a los empresarios se vincula casi exclusivamente a su carácter de empleador-, aproxima más los debates en el seno del FCES a las negociaciones técnicas que a las políticas, toda vez que lo que está en juego es la relación entre reconversión industrial y flexibilización laboral.

En relación a la participación en las instancias de definición de políticas existen opiniones contrapuestas sobre el rol empresarial en las negociaciones del MERCOSUR, que se pueden vincular a las diferencias entre los sectores que en estudios anteriores hemos caracterizado como beneficiarios –trasnacionales y grandes empresas nacionales- y excluidos del proceso –pequeña y mediana empresa-.

Cabe señalar que tanto los empresarios que históricamente han accedido a las instancias de definición de políticas como quienes no lo han hecho, a poco andar “se percataron de que la presión política tenía que ejercerse más sobre el gobierno nacional que sobre el GMC o el CMC” (Klein, 179). Es legítimo inferir que ello fue así en razón de la limitada institucionalidad del MERCOSUR.

De los acuerdos sectoriales a la privatización de la negociación

El Tratado de Asunción, en su artículo 5º inc. d) incluye entre los principales instrumentos para la constitución del Mercado Común “la adopción de acuerdos sectoriales, con el fin de optimizar la utilización y movilidad de los factores de producción y de alcanzar escalas operativas eficientes”. Con la firma de la Dec. 3/91 CMC, que se puede considerar reglamentaria del citado artículo, en 1992, 41 organizaciones sectoriales argentinas y brasileñas comenzaron a reunirse, apoyadas por los gobiernos que esperaban que ellas contribuyeran al avance del proceso de integración. Poco después, sin embargo, el proceso fue frenado por Uruguay, con argumentos “liberales” tendientes a demostrar que ellos no contribuían a la aceleración del proceso (Klein, 187). Paraguay acompañó esta posición. Lo cierto es que la participación de los empresarios argentinos y brasileños en estos ámbitos regionales databa de la época de los acuerdos Argentina-Brasil –firmados por Alfonsín y Sarney-, y que uruguayos y paraguayos tuvieron que ir incorporándose a ellos.

Si los gobiernos esperaban de estas reuniones sectoriales avances en el proceso de integración, es legítimo suponer que los empresarios pertenecientes a los diversos sectores esperaran que sus representantes lograran acordar decisiones que los beneficiaran. “Sin embargo muchos de los empresarios presentes en las rondas de negociación fueron más portavoces de sus propios intereses que de los pertenecientes a la totalidad de las empresas de su organización” (Klein, 188).

Con el advenimiento del gobierno de De la Rúa se esbozó un nuevo estilo en las negociaciones. A partir de declaraciones de los funcionarios competentes, de las cuales resulta que el gobierno resigna el rol de actor principal que le cabe de acuerdo al modelo, transformándose en un legitimador de los acuerdos que se alcancen[5], los empresarios –la UIA- reclamaron que este rol protagónico en las negociaciones fuera formalizado, instituyendo un ámbito en el que negociaran directamente, teniendo como contraparte los representantes del propio sector en Brasil y los demás países del bloque. Pretendían que, alcanzado el acuerdo, los Estados, de participación necesaria en el marco del sistema vigente, deberían ‘homologarlo’. Pareciera que estos funcionarios ignoraran que “hay que hacer una diferencia entre quienes formulan las políticas y negocian y los grupos empresariales. Los primeros son representativos de los intereses públicos y responden de alguna forma a la ciudadanía o bien a las instancias de contralor público, mientras los grupos empresariales tienen como referente intereses particulares que hacen a su especificidad” (Grandi y Bizzozero).

A la luz de esta propuesta gubernamental rápidamente receptada por la UIA -organización representativa de los intereses industriales que aparece como más dinámica en la faz internacional- resulta interesante revisar algunas de las objeciones formuladas a los acuerdos sectoriales del primer período (Klein, 187/188), tanto por liberales –la posible repartición del mercado entre grandes empresas conllevaría el riesgo de crear situaciones de oligopolio en la región- como por no liberales –los acuerdos eran meramente defensivos-. “En este marco aparece, de manera trascendente, la problemática vinculada a las consecuencias de la concentración y desnacionalización. No será extraño que hegemonice la representación de un sector en distintos países, si no la misma empresa, al menos el grupo económico al que pertenece. ¿Debería homologarse un acuerdo alcanzado entre los representantes de estas empresas? ¿Cuál debería ser el rol de los estados ante estos acuerdos?”.

Comienza a sentirse el ALCA

Si bien esta propuesta de la UIA no resulta aislada, ni es novedosa -es coincidente con la mayoría de las opiniones vertidas en el marco del Foro Empresarial de las Américas[6], ámbito que pretende “examinar la experiencia del sector privado como agente capaz de influir y dar sostenimiento a los acuerdos regionales de integración”, con el fin de transmitir las visiones del sector privado respecto al ALCA a los gobiernos de la región[7]-, resulta muy ilustrativa en relación a su posicionamiento, si se analiza el contexto en el que fue formulada, ya que, poco antes de la asunción del gobierno de De la Rúa, la UIA resolvió exteriorizar una posición en defensa de la industria nacional frente al Mercosur y las relaciones comerciales internacionales, mediante “un golpe de timón político que realizó su conducción, al destituir a los empresarios que llevaban hasta ahora las negociaciones con Brasil y con el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). La decisión se adoptó tras una minicrisis, después de que un grupo de empresarios pretendiera que la UIA fijara una posición ultraliberal en sus posturas del Mercosur y el ALCA”[8].

Este posicionamiento llevaría a la entidad fabril, en septiembre de 2001, a propugnar “Suspender el Mercosur para asegurar su futuro” tal como significativamente se titula el documento con el que exterioriza su posición frente a la demanda de los sectores fabriles más castigados por la suba de las compras a Brasil, quienes expresaron su “desesperación” a las autoridades de la UIA. Su presidente, José Ignacio de Mendiguren, expresó “No estamos ni con quienes quieren desarmar al Mercosur para ir al ALCA ni con quienes miran para otro lado y hacen como que no pasara nada”. Aludía, con ello, a las posturas atribuidas a Domingo Cavallo –que propiciaba la desaparición del Mercosur, para avanzar hacia un acuerdo de integración con Estados Unidos – y de Adalberto Rodríguez Giavarini –negadora–[9]. En definitiva, desde una perspectiva pro Mercosur, lo que estaba en juego en ese momento eran las asimetrías macroeconómicas y la falta de decisión política para superarlas.

¿Más participación o más de lo mismo?

Luego, en el gobierno de Duhalde, en un marco global de indefinición, en los primeros días era dable inferir una línea de acción en este campo. Un par de datos resultaban alentadores: en ocasión de la reunión de ministros celebrada en febrero de 2002, de Mendiguren “Señaló que una de causas de las dificultades en la relación con los socios del Mercosur era la diferencia entre las agendas económicas y que a partir de ahora las políticas económicas de los dos países tienden a converger”[10] y “El Grupo Mercado Común, máximo organismo técnico del Mercosur, que se reunirá a partir de hoy en Buenos Aires, estudiará la posibilidad de adoptar una moneda única para el bloque tras la devaluación en Argentina”[11].  Estos elementos acercaban a la profundización de la integración y a la coordinación de políticas macroeconómicas. El tiempo mostró que quedaron en mero discurso de ocasión. En esos mismos días “Amaral invitó a De Mendiguren y a los ejecutivos argentinos a una gira comercial, con él y empresarios brasileños, a China e India, en abril próximo. También viajarán hombres de negocios de su país a la cumbre de Mercosur. Los ministros intentan fomentar la participación privada, casi una novedad del lado argentino”[12], toda una definición sobre cuál es la índole de la participación atribuida por los funcionarios a los actores empresariales.

Asume Kirchner ¿cambia algo?

Como es tradicional que suceda ante la iniciación de un gobierno, el presidente Néstor Kirchner recogió elogios y apoyos entre el empresariado, “sector que destacó la "coherencia" del nuevo Jefe de Estado y la continuidad de Roberto Lavagna en el ministerio de Economía” tras su discurso ante la Asamblea Legislativa.
En particular, el presidente de la Federación Agraria Argentina, Eduardo Buzzi, “calificó de ‘espectacular’ la postura que asumió Kirchner en torno al Mercosur, un mercado regional que, a criterio del Jefe de Estado, debe ser el marco apropiado para que el país compita en el exterior...”[13].

Sin embargo, a poco andar se van advirtiendo algunas señales de alarma en el empresariado ante la dinamización del consumo interno, resultante del aumento de salarios, que se satisfacería, en opinión de algunos empresarios, con importaciones brasileñas.  "En este punto, y desde su puesto en la Unión Industrial Argentina, Javier González Fraga se descuelga con la propuesta de retrogradar el Mercosur, que debería según su planteo dejar de constituir una unión aduanera –caracterizada por definición por un arancel externo común; es decir, una barrera de protección compartida respecto del resto del mundo– para conformar sólo un área de libre comercio, sin aranceles entre sus miembros pero restituyéndole a cada uno la soberanía para definir su política comercial hacia otros países”[14]. González Fraga elogia, de este modo, la estrategia chilena, que optó por los acuerdos bilaterales, incluyendo ahora el que selló con EE.UU. Pero esa estrategia podría consolidar una estructura productiva compuesta por sectores básicos, relegando la aspiración a una mayor diversidad y a un objetivo de pleno empleo de la mano de obra. “En principio, no parece ser éste el proyecto político del gobierno de Kirchner y tampoco el modelo del equipo encabezado por Roberto Lavagna. Pero lo concreto es que hasta ahora Economía viene desentendiéndose de la cuestión de la integración, con lo que estratégicamente carece de un ingrediente sustancial”[15]. Sin embargo, respecto del Mercosur, de la última cumbre Lula-Kirchner surgió la creación de una comisión para monitorear el comercio entre ambos países, instándose a los privados a superar por consenso los problemas que surjan por algún excesivo desnivel sectorial. Como se ve, un regreso a las posiciones sustentadas en tiempos de De la Rúa-

En suma, con cada cambio de gobierno, se anuncia el relanzamiento del MERCOSUR y se alienta la participación empresarial. Con el tiempo, el relanzamiento pierde impulso y la participación empresarial se limita a la participación en el mercado.

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