1. Consideraciones preliminares.
2. Cuestiones políticas-jurídicas.
3 Propuesta para la formación de un Parlamento Comunitario
1.Consideraciones preliminares
La calificación de integración está dada
sin duda, a partir del Tratado fundacional[1],
en el cual se reafirma la voluntad política de establecer las bases para una
unión más estrecha entre los pueblos y se sienta como primer objetivo el
desarrollo económico con justicia social. Como bien lo advierte la Profesora
Biocca esta noción de integración es abarcativa.[2]
No obstante, desde ese entonces hasta el presente, en general por lo actuado ha
sido catalogado como un proceso económico.
Pese a que la estructura institucional
delineada en Asunción se reformula en Ouro Preto en 1994[3],
los Estados parte, al reunirse en aquella ocasión, no llegan a obtener consenso
para establecer un marco institucional permanente o definitivo y continúan
prolongando un esquema institucional “minimalista” de tipo intergubernamental y
destinado exclusivamente a favorecer el intercambio comercial[4],
o que al decir de Moya Domínguez, en la institucionalización del Mercosur no
hubo decisión política para iniciar la etapa supranacional que impone la
creación de órganos comunes[5].-
Sin duda un hito trascendental, en cuanto
definición de “proceso de integración económico” ha sido la Cumbre de San Luis
de 1996[6],
en donde el objetivo de formación de un mercado común se retrotrae a la
conformación de una zona de libre comercio.-
En oportunidad del VIII Encuentro
Internacional de América del Sur, celebrado en Asunción, expusimos la necesidad
de la creación de un Parlamento para el Mercosur[7]
que tomara la iniciativa de plantear una canalización adecuada de aquellos
problemas que afectan a los pueblos involucrados, por ejemplo circulación de
trabajadores, medidas de protección al medio ambiente, derecho a la salud, etc.
Señalamos la importancia acordada desde los mismos inicios por procesos
diversos como el Mercado Común Centroamericano[8]
y la hoy Unión Europea.[9]
Por entender que el presupuesto político de la democracia se encontraba
determinado y el aspecto jurídico no resistía dudas, sostuvimos que los
términos del problema se reducían a: la voluntad política.
Por entonces, el proceso de integración
del MERCOSUR parecía contradecir el rol de “spill over” (especie de
acción encadenada que propele a la integración hacia adelante)[10]
que el mundo académico mundial ha desarrollado para explicar la conformación de
la Unión Europea.-
Sin embargo, en los últimos tiempos
estamos asistiendo a una serie de hechos que nos evidencian que el “spill over” (efecto derrame)
renace entre las cenizas.-
En efecto, se observan pequeños focos de
labor en relación a aquellos primeros objetivos sentados en el Tratado de
Asunción, no obstante con limitaciones más que significativas. Es así, que a
modo de ejemplo podemos citar el trabajo de la CPC[11],
el cual apartándose del criterio
economicista que la dominaba consideró el problema de la obstrucción del
ejercicio de los derechos del padre o la madre de un menor, originado en la
sustracción del mismo por parte de alguno de sus progenitores, también
denominado "secuestros parentales", que si bien enfatizó que son de discutible aceptación
como acto delictivo en la legislación de nuestros países, sólo -en razón de su
competencia- recomendó la adopción de un Programa Nacional sobre prevención,
sustracción y restitución de menores[12].-
La voluntad política ausente
para la creación de un Parlamento tuvo su primera manifestación en enero del
2003, cuando los Presidentes de Argentina y de Brasil, al reafirmar la alianza
estratégica entre ambas naciones como motor de la integración, se
comprometieron a impulsar la creación de un órgano de esta naturaleza.[13]
Idéntica declaración efectuó Néstor Kirchner en la Cumbre de Presidentes del MERCOSUR
que se celebró en Asunción en Junio de 2003[14].
Esta larvaria voluntad política, unida al
reclamo social de mayores espacios de participación en este proceso de
integración[15] y siguiendo
el marco teórico desarrollado, nos lleva a afirmar que éste es el momento para la creación de un Parlamento mercosureño.-
2- Cuestiones político-jurídicas
La existencia de un Parlamento
Comunitario, fue reducida por años a cuestiones de obstáculos constitucionales.
Con relación a estos obstáculos, la primera consideración es en atención a la
soberanía.
Como consecuencia del auge de la teoría
neofuncionalista en la década del setenta, se ha afirmado que la creación de
organismos supranacionales atenta contra la soberanía nacional. Se ha sostenido
que las instituciones supranacionales afectan la política de los Estados al
menos en tres amplias formas: se convierten en actores políticos autónomos,
creando nuevas opciones para los actores domésticos e induciendo cambios en las
políticas e instituciones domésticas[16].-
Sin embargo, los casi sesenta años de
existencia de la actual Unión Europea (el máximo grado de integración conocido)
y la supervivencia de sus Estados miembros
ha demostrado y demuestra que la hipótesis de trabajo de los
neofuncionalistas fue errónea. La integración no es un juego de suma cero.
Si bien los procesos de integración limitan y condicionan la autonomía de los
Estados miembros o parte, a la vez, estimula una intervención nacional hacia
áreas adyacentes a las integradas, produciendo un modelo dinámico y siempre
cambiante entre las competencias nacionales y las comunitarias[17].-
La segunda cuestión se desprende del
análisis constitucional de los Estados parte. En este debate constitucional,
las posiciones más rígidas advierten como obstáculo la disímil solución
constitucional de los Estados parte del MERCOSUR en orden a las normas de
carácter explícito en cuanto autorizantes para un órgano de esta naturaleza.
Señalan que Argentina expresamente autoriza la delegación de competencia y
subordina jerárquicamente a las normas dictadas en su consecuencia[18],
al igual que Paraguay que permite la
cesión de competencia legislativa y jurisdiccional[19],
empero que ni Brasil ni Uruguay cuentan con normas constitucionales
equivalentes. Desde este enfoque exigen una reforma constitucional.
Las posiciones menos rígidas -con asidero
en la obligatoriedad de los Tratados internacionales- sostienen que la
celebración de tratados constitutivos o fundantes de procesos de integración
son mutativos de la Constitución existente por tanto, no habría necesidad de
reforma constitucional.
Se ha expuesto también, que toda norma
constitucional es autoejecutiva, que en rigor, ya no existen normas
programáticas.[20]
Lo cierto es que Brasil en el artículo 4°
de su Constitución Nacional luego de establecer los diez principios con los
cuales rige en sus relaciones internacionales, en un párrafo único sostiene:
“La República Federativa del Brasil buscará la integración económica, política,
social y cultural de los pueblos de América Latina, en vista a la formación de
una comunidad Latinoamericana de Naciones.”
En el mismo orden de ideas, la
Constitución de Uruguay dispone en su artículo 6° que: “La República procurará
la integración social y económica de los Estados latinoamericanos,
especialmente a lo que se refiere a la defensa común de sus productos y
materias primas. Asimismo propenderá a la efectiva complementación de sus
servicios públicos.”
Oportuno es destacar que en estos dos
países, no sólo no se ha cuestionado la constitucionalidad de los Tratados de
Ouro Preto, ni de Brasilia, en donde ya se admitía según sus propios preceptos que el laudo se incorpore como
cosa juzgada directa, sino que el debate interpretativo parece haber concluido
por medio del Protocolo de Olivos[21],
por el que se crea un Tribunal -si bien arbitral- de carácter permanente de
Revisión. Evidencia esto último, más que significativamente el “spill
over” y demuestra aún con profundas
limitaciones que se ha comprendido que se trata de un ejercicio en común de la
soberanía.
No obstante debemos señalar que la
decisión política estratégica de la constitución de un Parlamento Comunitario
no cuenta con el compromiso de todos los Estados parte conforme amerita la
urgencia del presente del MERCOSUR.
La
preocupación se desplaza hoy a plantear como obstáculo las diferencias en la
extensión territorial, las asimetrías en orden a la población, al producto
bruto interno, etc.; pareciera que algunos Estados no están dispuestos a
afrontar el problema del tamaño…del bloque, pues ciertamente la escala se
modificó.
Sería conveniente tener presente, a
efectos de guardar coherencia con los principios fundamentales que inspiran
tanto el orden nacional como regional,
plasmados de forma categórica en la Ley Suprema de cada uno de los
estados Parte[22], en sus
organizaciones políticas así como en el compromiso democrático emitido por los
Presidentes de los Estados parte en Las Leñas el 26 y 27 de junio de 1992,
sentando como condición indispensable para el desarrollo del proceso
integrativo la exigencia del ejercicio democrático. Puesto que la democracia
jurídicamente, no se sustenta en el instante que se declara, sino que
indudablemente para que el poder democrático encuentre toda su plenitud, para
que se manifieste con toda su intensidad, debe encontrar una adecuada expresión
en el ejercicio mismo del poder.
Es innegable que la democracia tiene un
significado útil, sólo si se la define en términos institucionales. Por ello,
al interrogante del cómo la respuesta obligada debe ser la vía participativa
electoral.
La elección por ser una de las claves,
sino la clave de la democracia, nos conduce en este supuesto entre otros, a
ciertos interrogantes: ¿Cuál sería el criterio adecuado para establecer el
distrito? ¿Si el parlamentario ha de estar orientado hacia su distrito, es
decir teniendo en cuenta principalmente aquellos problemas de sus electores? O
¿Si debe estar orientado en función de la Nación a la que pertenece? O ¿Por el
contrario debe encontrarse orientado al bien general que resulta la razón misma
del todo?
Si bien cada una de estas preguntas
tienen respuesta independiente, en rigor subyace en todas una única cuestión:
la posible hegemonía de algún o algunos Estados Parte.
Cierto es que ha sido desde el núcleo de
la ética democrática, tradicionalmente reconocido, que el voto de la mayoría
debe prevalecer sobre la oposición y las
minorías han resultado una preocupación en el ámbito constitucional más
que en el político electoral. Sin embargo, consideramos que el juego de
mayorías y minorías es a todas luces inconducente en un proceso de integración.
Es decir, plantear el debate en este sentido parece desplegar una vez más una
hipótesis reduccionista. En suma trasunta la idea que las soluciones
político-jurídicas-económico-sociales corresponden exclusiva y aisladamente a
motivaciones y soluciones nacionales. Lo cual no significa que la toma de
decisión en este Parlamento Comunitario, no deba adoptarse por mayoría.
En cuanto a “quienes”, sin desestimar el rol que desempeña el esquema de partidos políticos dentro de una democracia, entendemos que no deben ser los únicos actores de un órgano de esta naturaleza.
Reiteramos
lo expuesto en la X Reunión de FIEALC en Moscú en junio 2001[23].
En aquella ocasión expusimos que uno de los órganos que es preciso establecer
en el MERCOSUR es el Parlamento Comunitario. Su conformación debe ser una
expresión eficaz y no meramente formal de la democracia.
Las
funciones de este órgano son de control de la actividad integradora, y de co-
decisión para la formación del derecho comunitario.
Por
ello, el Parlamento mercosureño debe estar constituido por representantes de
los pueblos, elegidos por voto universal y directo.
Principio rector de un sistema adecuado
de integración es “el equilibrio político” por tanto el número de bancas o
escaños no debe determinar la hegemonía de ninguno de los Estados integrados.
Ello se puede resolver, adoptando un número igual para los países con mayor
población u extensión territorial y que
permita por la suma de dos o más representantes de los Estados con menor
población u extensión geográfica una mayoría que impida la resolución de
propuestas o normas exclusivamente por uno o dos de los Estados parte.
Una de las principales incompatibilidades
debe ser el ejercicio de funciones nacionales.
La independencia de los representantes
debe estar asegurada para que no queden sujetos a indicaciones u ordenes de los
gobiernos de los Estados que pertenecen, estableciéndose las garantías y las
inmunidades necesarias.
El parlamento no debe constituirse en un
órgano burocrático para lo cual el número de integrantes debe ser reducido y
con preparación adecuada a las funciones habida cuenta que también debe
simentar la conciencia integradora.
Por último entendemos conveniente que la
agrupación se efectúe conforme las ideologías existentes en sus respectivos
Estados, de esta forma se logra que los grupos sean plurinacionales y que no
preponderen por su nacionalidad, sino por grupos políticos afines de los
pueblos que representan.
[1] Tratado de Asunción, Ley N° 23.981 (B.O. 12/09/91)
[2] Biocca, Stella Maris, Claves Político-Jurídicas para la Integración Latinoamericana, Editorial Zavalía, 2001, pag. 22 y subs.
[3] Protocolo de Ouro Preto, Ley N° 24.560 (B.O. 13/10/95).
[4] Raya, Eloísa Beatriz, “Estancamiento del MERCOSUR”, XIV Jornadas de Jóvenes Abogados, Ciudad de Santa Fe, Agosto de 2003.
[5] Moya Domínguez, María Teresa, El Rol del Parlamento en el Proceso de Integración del Mercosur, en Estado, Mercado y Sociedad. Pautas para su viabilización, vol. V, Universidad Nacional de Rosario, 1998.
[6] Acuerdo asociativo al Mercosur suscripto por Chile, suscripto en San Luis, Argentina el 25/06/96 y que rige a partir 01/10/96.
[7] Vallejos, María Eva del Rosario, El Parlamento. Un desafío a la Intergubernabilidad, VIII Encuentro Internacional de América del Sur, Asunción del Paraguay, 1999.
[8] Declaración de Esquipulas, del 25/05/86, apartado III, se conviene la creación de un Parlamento Centroamericana, cuyos integrantes deberán ser electos libremente por sufregio universal directo, lo cual se reitera en la estructura de Esquipulas II.-
[9] Tratado de Roma, art. 1 y 2; TCE, arts. 137 y 138B modificado por el Tratado de Maastricht y reglamento de régimen interno.-
[10] Nye, Joseph, Regional Integration,
Theory and Research, Harvard University Press, Cambridge, Massachussets
[11] Recordemos que la función de la CPC Mercosur es meramente consultiva (Tratado de Asunción, art. 24 y Protocolo de Ouro Preto, art. 22)
[12] MERCOSUR/CPC/REC. N° 21/2000 Programa Nacional sobre prevención, sustracción y restitución de menores.
[13] Diario Clarín, 15/01/03.-
[14] Diario Clarín, 18/06/03.-
[15] Por ejemplo, la posición sustentada por los Sindicatos de la región, congregados en la coordinadora de centrales sindicales del Cono Sur.-
[16] Sandholtz, Wayne, “Membership
Matters: Limits of the Functional Approach to European Institutions”, Journal
of Common Markets, 1996.-
[17] Corbey, Dorette, “Dialectical
Functionalism: Stagnation as a Booster of European Integration”, Internacional
Organizations, 1995.
[18] La Constitución de la Nación Argentina determina en el artículo 75 inciso 22… “los Tratados y concordatos tienen jerarquía superior a las leyes” -impide así, toda interpretación del artículo 31 que pretenda acordarle primacía o paridad con las leyes internas- y el inciso 24 faculta expresamente a aprobar Tratados de integración que deleguen jurisdicción y competencia a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden democrático y los derechos humanos, las normas dictadas en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes. La aprobación de estos tratados con estados latinoamericanos requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara.
[19] Artículo 145: “La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un orden jurídico supranacional, que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia de la cooperación y del desarrollo en lo político, económico, social y cultural, dichas decisiones sólo podrán ser aprobadas por mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso”.
[20] Paciello Candia, Oscar (Presidente del Superior Tribunal de Paraguay), Primer Congreso de Magistrados del Mercosur, Florianópolis, 28 de Noviembre de 1996.-
[21] El que fuera suscripto el 18/02/02, Ratificado por la República Argentina el 9/10/02 por Ley N° 25.663, B.O. 21/10/02; Reglamentado Mediante Decisión del CMC N° 37/03. En Vigor desde el 1° de enero de 2004.
[22] Encontramos el principio democrático en la Constitución de Paraguay, en su Preámbulo y en su Titulo primero “De las declaraciones fundamentales”, art. 1; en la Constitución de Brasil, en su Preámbulo, y en sus “Principios Fundamentales”, art. 1; en la Constitución de Uruguay, en su art. 82; en la Constitución de Argentina, en su art. 1.-
[23] Conclusiones presentadas por Stella Maris Biocca, Directora del Instituto de la Integración Americana de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales y Políticas de la Universidad de Morón, del trabajo de investigación “Necesidad del órgano parlamentario en el proceso integrativo y su función en la democracia internacional”; las que fueran aprobadas en la reunión del 27/06/01 en Moscú.-