I.-INTRODUCCIÓN
El municipio como organización política es el instrumentonecesario del orden social, al servicio de los habitantes de una comunidadlocal. Es en él donde se genera el contacto más directo entre los gobernantes ysus representados y donde se deben dar respuestas inmediatas a problemasconcretos que se presentan a diario.
El MERCOSUR no ha logrado hasta el presente extender laintegración regional al ámbito municipal.
Si bien existen la Organización MERCOCIUDADES, laSubcomisión de "Relaciones Institucionales, Seguridad, Derecho deIntegración y Temas Municipales" que depende de la Comisión ParlamentariaConjunta (CPC) y la "Reunión Especializada de Municipios e Intendentes delMercosur" dependiente del Grupo Mercado Común (GMC), estos ámbitos noresultan adecuados ni suficientes para promover desde ellos una verdaderaintegración en el nivel local.
En efecto, el objetivo principal de la Red MERCOCIUDADESapunta fundamentalmente a la integración de los "grandes centrosurbanos" que participan del MERCOSUR dejando a un lado municipios con pocapoblación o sin importancia estratégica; además, no se encuentrainstitucionalmente incorporada a su estructura. En tanto la Subcomisión de"Relaciones Institucionales, Seguridad, Derecho de Integración y TemasMunicipales", que sí forma parte de esa estructura, no tiene unfuncionamiento permanente ni los temas de interés municipal son su únicocometido.
Respecto de la "Reunión Especializada de Municipios eIntendentes del Mercosur", su desarrollo se encuentra acotado ya que suconvocatoria depende exclusivamente del GMC para el tratamiento de temasespecíficos que complementa la tarea de los Sub-Grupos de Trabajo (SGT).
No desconozco la existencia de otras iniciativas quepromueven la integración municipal en el ámbito del MERCOSUR pero, o carecen deorganicidad y funcionan informalmente, o poseen estructura orgánica pero noagrupan a municipios de los cuatro Estados Parte del Mercosur.
Esta carencia genera la necesidad de crear dentro de laestructura institucional del MERCOSUR un ente que actúe junto a sus órganos demayor jerarquía cuyo único objetivo sea el asociacionismo de todos losmunicipios del bloque regional que por su identidad, población, recursos ysituación están en condiciones de intercambiar experiencias, proyectos y formasde gestión con el fin de ordenar su crecimiento, promover y sostener sudesarrollo económico y cultural y, en consecuencia, mejorar la calidad de vidade sus habitantes. Una integración que parta desde lo local hacia lo regionalposibilitará un fortalecimiento del MERCOSUR.
No obstante, la creación de un organismo regional no lograrápor sí misma la integración municipal si los estados miembros no introducencambios en las prácticas gubernamentales tendientes a otorgar autonomía real alos municipios, ya que todos las constituciones de los países que conforman elMERCOSUR la consagran, pero son pocos los que la hacen efectiva.
La autonomía es el requisito básico para generar unarelación intermunicipal fluída y sin intermediarios y una participación activade los gobiernos y los ciudadanos locales en los grandes debates sobre laconstrucción de la unidad de la región.
II.-DESARROLLO
II.1.-Marco Teórico:
Previo a encarar el desarrollo específico de la temática quenos ocupa delimitaré el marco teórico dentro del cual estructuraré el presentetrabajo.
En primer término definiré lo que entiendo por integraciónregional municipal, para luego conceptualizar al municipio, la autonomíamunicipal y la descentralización; palabras claves para comprender adóndeapuntamos cuando nos referimos a la Integración municipal en el ámbito delMERCOSUR.
Una primera aproximación al concepto de integración regionalnos conduce a distinguir entre regionalismo local y regionalismo continental
Defino al regionalismo local como la capacidad que tienenlas provincias y los municipios para crear regiones en un Estado. Elregionalismo local, al materializarse en el plano infra-constitucional, noconstituye un nuevo nivel de gobierno.
El regionalismo continental, en tanto, se basa en dossupuestos: 1-cuando son las provincias y los municipios de un Estado los entesque celebran convenios internacionales de integración , y 2-cuando un Estado seintegra con otros y crea organismos supranacionales.
A los fines de este trabajo utilizaré el concepto deregionalismo continental.
Definida la integración regional conceptualizaré almunicipio como "la Institución político-administrativa-territorial,basada en la vecindad, organizada jurídicamente dentro del Estado, para satisfacerlas necesidades de vida de la comunidad local, en coordinación con otros entesterritoriales y servicios estatales".
La vecindad y la autosuficiencia son los rasgosdistintivos por excelencia del municipio, ya que cuanto más autosuficiente esun gobierno local y cuanto mayor es su "affectio municipalis" seencuentra en mejores condiciones de asociarse e integrarse con otros gobiernos;esta relación será aún más productiva si todos los asociados poseen lascaracterísticas distintivas de un ente autónomo.
Jean de Savigny define a la autonomía local como el gradode libertad de decisión permitido a los ciudadanos para la administración delas comunidades territoriales que aquéllos constituyen naturalmente entre sí.
Horacio Daniel Rosatti señala cinco condiciones para definirel carácter autónomo del municipio: 1-Autonormatividad constituyente;2-Autoacefalía; 3-Autarquía; 4-Materia o contenido propio; y 5
Coincidiendo con la caracterización de autonomía que nosbrinda Rosatti, sólo agregaré la distinción en plena y semiplena,de acuerdo con el grado en que se la ejerce: plena cuando comprende lascinco condiciones precedentemente citadas y semiplena cuando excluye deesas condiciones la autonormatividad fundante.(6)
El concepto de autonomía debe necesariamente diferenciarsede lo que se entiende por autarquía ya que hay quienes suelen confundir ambostérminos: La autarquía es la atribución que una institución posee paraadministrarse a sí misma, pero de conformidad con una norma legal que le esimpuesta.(7)
Podríamos afirmar, entonces, que autarquía es un conceptonetamente administrativo y que autonomía es un concepto político de mucho mayoralcance.
Ahora bien, el municipio como gobierno autónomo es en símismo una forma de descentralización política y administrativa entendida comoel proceso mediante el cual se distribuyen y comparten competencias,responsabilidades y recursos entre los gobiernos centrales, regionales ylocales con el fin de gobernar más eficientemente.
Este proceso de descentralización está basado en losprincipios generales de subsidiariedad - definida como el principio políticode división de competencias por el que se asigna a las diversas comunidadesintermedias y al Estado las misiones respectivas y la órbita de su accionar
Tanto la forma como la modalidad del proceso dedescentralización se encuentran determinadas por las particularidadespolíticas, económicas, culturales y sociales de una región o país.
La descentralización implica una verdadera delegación depoderes, responsabilidades y recursos que conlleva importantes consecuenciaspara los actores locales que varían de una región o país a otro, de acuerdo conlas condiciones dominantes en un momento dado.
En consecuencia, para un verdadero desarrollo de losgobiernos locales, la autonomía es insuficiente si no va acompañada de unproceso de descentralización de competencias y responsabilidades desde elestado nacional y provincial hacia los municipios.
Ahora bien: ¿A qué municipios nos referimos cuando hablamosde "Integración a nivel municipal en el ámbito del MERCOSUR", a todossin distinción o sólo a aquéllos que reúnen determinadas características depoblación, extensión geográfica o nivel de desarrollo?.
Para responder a este pregunta debemos volver a ladefinición de municipio de Daniel Hugo Martins arriba citada.
Partiendo de esta definición sólo incluiremos a los fines deeste trabajo a aquellos municipios caracterizados por parámetros de vecinalismoy autosuficiencia.
Siendo así, no consideraremos municipios a los gobiernoslocales que concentran poblaciones mayores de 100.000 habitantes o menores de10.000.
En el primer caso porque las relaciones de vecindad sediluyen debido a la magnitud de la población y; además, los grandes municipiosdel MERCOSUR ya cuentan con un ámbito de relacionamiento dentro del marco de laRed MERCOCIUDADES. En cuanto a los segundos, la insuficiente capacidadfinanciera no les otorga la base indispensable para establecer relaciones anivel internacional.
II.2.-La Estructura Institucional delMERCOSUR y la Integración Municipal.
La estructura institucional del MERCOSUR se encuentraconformada por:
1-Organos con Capacidad Decisoria:
a) Consejo del Mercado Común (CMC): Es el órgano superiordel MERCOSUR al que incumbe la conducción política del proceso de integración yla toma de decisiones para asegurar el cumplimiento de los objetivosestablecidos en el Tratado de Asunción y para alcanzar la constitución finaldel Mercado Común.
b) Grupo Mercado Común (GMC): Es el órgano ejecutivo delMERCOSUR y está coordinado por los Ministros de Relaciones Exteriores.
c) Comisión de Comercio del MERCOSUR (CCM): Su función es lade asistir al GMC y le compete velar por la aplicación de los instrumentos depolítica comercial común acordados con los Estados Parte para el funcionamientode la unión aduanera, así como efectuar el seguimiento y revisar los temas ymaterias relacionados con las políticas comerciales comunes.
2-Organos de Representación Parlamentaria:
Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC): Constituye un nexoentre el MERCOSUR y los poderes legislativos de los países miembros.
3-Organos Consultivos:
Foro Consultivo Económico y Social (FCES): Es el órgano derepresentación de los sectores económicos y sociales de los países delMERCOSUR.
4-Organos de Apoyo:
Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM): Es el órganoque tiene a su cargo las funciones administrativas y de archivo.
Dentro de la citada estructura institucional no existe unente que actúe junto a sus órganos de mayor jerarquía cuyo cometido específicosea la integración municipal.
Las cuestiones relacionadas con esta problemática sontratadas por la "Subcomisión de Relaciones Institucionales, Seguridad,Derecho de Integración y Temas Municipales" que funciona dentro de la CPC,no se reúne de manera permanente, la temática municipal no es su únicocometido, y actúa como nexo entre el MERCOSUR y los poderes legislativos de lospaíses miembros; y la "Reunión Especializada de Municipios e Intendentesdel MERCOSUR" que depende del GMC, no se reúne en forma permanente y sufunción es complementaria de la tarea desempeñada por los Sub-Grupos de Trabajo(SGT) constituidos por ese órgano.(9)
En consecuencia, considero que la creación de un ámbito queactúe junto a los órganos fundamentales del MERCOSUR en el cual los municipiosy sus gobernantes sean los protagonistas y cuyo objetivo principal sea que losgobiernos locales del bloque regional se mantengan en contacto permanente yparticipen en las decisiones de los organismos superiores del bloque regionalpor medio de sus autoridades democráticamente electas y legalmenteconstituidas, es una decisión prioritaria para las naciones de la región sidesean lograr una integración municipal plena e influyente.
II.3.-La Integración Municipal en lasConstituciones del MERCOSUR:
Cualquier propuesta de integración municipal deberáencuadrarse dentro de los límites jurídicos fijados por las constituciones delos países del MERCOSUR.
Examinados los textos constitucionales de los cuatro Estadosparte, tenemos que la integración internacional en el nivel municipal sólo estáexpresamente consagrada por la Constitución del Paraguay aunque sujeta aldictado de una ley (art. 171°); la Argentina no la admite en forma directa sinoa través de las provincias que se encuentran facultadas para suscribir tratadosinternacionales dentro de ciertos límites y condiciones; las constituciones deBrasil y Uruguay nada dicen al respecto.
De los textos constitucionales citados surge asimismo laimposibilidad legal de los gobiernos locales de distinta nacionalidad delMERCOSUR de integrarse regionalmente mediante la firma de tratadosinternacionales.
No obstante, el asociativismo municipal es posible deinstrumentar a través de la cooperación entre municipios, para lo que no serequiere la suscripción de ningún tratado internacional; basta con que lospaíses del MERCOSUR procedan a crear un órgano dentro de su estructurainstitucional que sirva de lugar de encuentro de las autoridades locales eintercambio de ideas, iniciativas y experiencias entre los municipios delbloque regional. Ese órgano, a su vez, debe ser un centro de estudios einvestigación que genere permanentemente propuestas de trabajo y desarrollopara los municipios con el objeto de mejorar la calidad de vida de sushabitantes.
II.4.-Regimen Municipal en los Paísesdel MERCOSUR:
De las cuatro naciones que integran el MERCOSUR sóloArgentina y Brasil reconocen la forma de gobierno federal, mientras que Uruguayy Paraguay son países que asumen como forma de gobierno la "RepúblicaUnitaria". No obstante, todos los países citados consideran en susconstituciones al municipio como un ente autónomo, aunque en realidad, por eltipo de gestión que desarrolla está estrechamente ligado al gobierno centraldesde el punto de vista económico, social y hasta político, especialmente, enlos casos de los gobiernos locales de Paraguay y Uruguay.
A nivel constitucional las diferencias que aparecen entrelos distintos regímenes municipales vigentes en Argentina, Brasil, Paraguay yUruguay se refieren, básicamente, a la naturaleza unitaria o federal degobierno que ha adoptado cada país.
Tanto la Constitución Argentina como la Brasileña, por tenerun régimen federal de gobierno, tratan a los municipios en forma genérica. LaConstitución de Brasil explicita las potestades de los gobiernos locales quetrata junto a las de los otros niveles de gobierno: la Unión y los Estados. Entanto, la Argentina carece en este sentido de una norma de rango constitucionale incluye al nivel municipal dentro del capítulo referido a los derechos yobligaciones de las provincias, haciendo énfasis en la responsabilidad queellas tienen con respecto a los gobiernos locales.
Por otra parte, tanto la Constitución del Paraguay como laConstitución del Uruguay norman exhaustivamente el nivel más desagregado degobierno. En Paraguay, ese nivel corresponde al municipio y es el tercer nivelde gobierno, mientras que en Uruguay corresponde al departamento que ocupa elsegundo nivel de gobierno y es el más descentralizado.
II.5.-La Autonomía en el RegimenMunicipal Argentino. El caso particular de la Provincia de Buenos Aires:
En razón del federalismo vigente en nuestro país, las competenciasde las provincias y los temas de su incumbencia son fijados en sus propiasconstituciones con las limitaciones que impone la Constitución Nacional; esdecir, que las provincias sólo pueden legislar sobre aquellas materias que nohan cedido a la Nación, sobre las que expresamente se hayan reservado porpactos especiales al tiempo de su incorporación, y sobre aquéllas cuyocontenido no altere los principios, declaraciones y garantías establecidos enla Constitución Nacional. (conf. arts. 5° y 121°).
Entre los temas que incumbe tratar a las provincias en susConstituciones se encuentra el régimen municipal, que deberá ser asegurado porlos gobiernos estaduales (art. 5°) al igual que la autonomía municipal "reglandosu alcance y contenido en el orden institucional, político, administrativo,económico y financiero" (art. 123°).
Las constituciones de las provincias argentinas, a excepciónde las de Buenos Aires, Entre Ríos, Mendoza y Tucumán, consagran la autonomíamunicipal, la que pude ser plena o semiplena. Sin embargo, a pesar delreconocimiento constitucional de la autonomía municipal, en la práctica losmunicipios argentinos siguen teniendo una fuerte dependencia política yeconómica de sus respectivos gobiernos estaduales por lo que resulta imprescindibleque éstos continúen profundizando la instrumentación de reformas tendientes agenerar una real autonomía de los gobiernos locales.
Mención aparte merece el análisis del régimen municipal enla Pcia. de Buenos Aires ya que al reformar su Constitución en 1994 omitióintroducir la autonomía municipal, violando de esta forma el art. 123° de laConstitución Nacional previamente reformada durante el transcurso de ese año.
A consecuencia de ello los municipios de la provincia másimportante del país se vieron privados de tener autonomía manteniéndose de esaforma el fuerte centralismo imperante hasta este momento.
Del análisis del régimen municipal imperante en la Provinciade Buenos Aires, que su Constitución trata en la Sección Séptima, Capítuloúnico, arts. 190° a 197°, se desprende que los municipios de esa provincia sonautárquicos lo que dificulta aún más su relacionamiento internacional.
Resulta en consecuencia fundamental declarar la necesidad dereforma de la Ley Suprema provincial con el objeto de incorporar la autonomíamunicipal para que los municipios bonaerenses puedan contar con mayoresherramientas de gestión que les permitan gobernar más eficientemente y conindependencia del gobierno provincial y, de esta forma, generar procesos de integracióncon municipios de otros países del MERCOSUR y del mundo.
En la actualidad esto prácticamente es imposible ya que lasatribuciones y deberes de los municipios se encuentran muy acotadas y han sidoincorporadas a una ley provincial, la 6759/58 o Ley Orgánica de lasMunicipalidades, que se aplica por igual a todos los municipios bonaerenses.
Es hora de que a los municipios de la Provincia de BuenosAires se les reconozca autonomía plena a nivel constitucional y dicten supropia Carta Municipal, la que deberá contemplar entre otras importantescuestiones las siguientes: a) un departamento ejecutivo al que se le reconozcaun poder de policía más amplio; b) un departamento deliberativo con mayorescompetencias y con facultad para establecer su propia conformación,funcionamiento y atribuciones; c) mecanismos de democracia semidirecta; d) unTribunal de Cuentas local; e) municipalización total del impuesto a losautomotores; f) reconocimiento de las organizaciones vecinales; g)municipalización de la educación y de la salud con asignación presupuestaria;h) mayores facultades en materia de reordenamiento territorial; y, lo que esmás importante a los fines de este trabajo, i) la forma de relacionamientoentre municipios, fundamentalmente, en el ámbito del MERCOSUR.
III.-CONCLUSION:
Hemos visto que los Estados Parte del MERCOSUR consagran laautonomía municipal en sus respectivas constituciones pero que la misma esletra muerta si no es acompañada por los cambios y transformaciones mínimas quese deben llevar a cabo en los diferentes países para hacerla efectiva más alláde lo estrictamente legal.
En la medida en que esto se logre y se produzca unadescentralización política y administrativa en las funciones de gobierno, losmunicipios del bloque regional tendrán mayor independencia del poder estadualque les permitirá asociarse con otros gobiernos locales del MERCOSUR sin lanecesaria intermediación de los regímenes provinciales, con el objeto deintercambiar iniciativas y experiencias de gestión para un desarrollosostenible.
El asociativismo municipal desde el MERCOSUR puedeconstituirse en el instrumento adecuado para generar la conciencia en losgobiernos locales de la necesidad de luchar por una autonomía real y una mayordescentralización en la toma de decisiones a favor de los municipios.
Propongo entonces, a modo de conclusión, la creación de unórgano dentro de la estructura institucional del MERCOSUR cuyo cometidoespecífico será promover la autonomía municipal y la asociación de municipioscon vistas a un fortalecimiento del régimen municipal y, en consecuencia, delbloque regional.
Ahora bien, si pensamos en la creación de un organismocomunitario que tenga como objetivo la integración de los municipios delMERCOSUR tendremos que hacerlo dentro de las limitaciones que impone el régimenconstitucional de cada Estado Parte ya que para determinado tipo derelacionamiento comunal -suscripción de tratados, acuerdos que versen sobrecuestiones financieras, comerciales, etc.- se requerirá necesariamente de laintervención del Gobierno Nacional.
El ente que propongo crear debería estar ubicado entre losórganos con funciones consultivas, ya que las decisiones que se tomen en estenuevo ámbito de discusión no podrán ser consideradas obligatorias para losgobiernos locales, en atención a los límites constitucionales y legales arribaseñalados que tienen los municipios para relacionarse internacionalmente.
Este Organismo se denominará "FORO DE MUNICIPIOS DELMERCOSUR" (FMM) y se constituirá en un ámbito de relacionamiento municipaldistinto de los que existen en la actualidad como el "Foro de Intendentesy Empresarios del Mercosur" o la "Reunión Especializada de Municipiose Intendencias del Mercosur".
El FMM será un órgano más de los que actualmente funcionandentro de la estructura institucional del MERCOSUR; por lo tanto, deberá serincorporado al art. 1ro. del Protocolo de Ouro Preto.
Para posibilitar su incorporación los Estados Parte deberánconvocar a una "Conferencia Diplomática", cuyo objeto es revisar la estructurainstitucional del MERCOSUR establecida en el Protocolo como así también lasatribuciones específicas otorgadas a cada uno de sus órganos.
Por lo expuesto he desarrollado como ANEXO a este trabajouna propuesta de incorporación del FMM a la estructura institucional delMERCOSUR, no sin antes advertir que para mantener cierta coherencia con lanormativa actual del bloque regional he tomado como base para su confección elcapítulo correspondiente al Foro Consultivo Económico y Social (FCES) del Protocolode Ouro Preto y su reglamentación. (10)
-REFERENCIAS:
(1)
(2)
(3)
(4)
(5)
(6)
(7)
(8)
(9)
(10)
ANEXO
Proyectode Reglamento Interno del FORO DE MUNICIPIOS DEL MERCOSUR:
CAPITULOI: NATURALEZA Y OBJETO.
Art.1°:
Art.2°:
I-pronunciarsedentro del ámbito de su competencia, emitiendo Recomendaciones, sea poriniciativa propia o sobre consultas que - acompañando información suficiente-realicen el GMC y demás órganos del MERCOSUR que puedan tener repercusión en elnivel local. Dichas Recomendaciones pueden referirse tanto a cuestionesvinculadas al relacionamiento de los gobiernos locales intra-Mercosur, como ala relación de éstos con asociaciones de municipios ajenas al MERCOSUR y conotros procesos de integración que promuevan el asociativismo municipal;
II-cooperaractivamente para promover el progreso y el desarrollo de los gobiernos localesdel MERCOSUR a través del fortalecimiento de la autonomía municipal;
III-promoverel diseño de políticas y programas que tiendan a lograr una mayordescentralización en la toma de decisiones a favor de los gobiernos locales delMERCOSUR;
IV-promoverleyes sobre asuntos comunes en materia de autonomía municipal,descentralización, federalismo y superación de problemas sociales en losmunicipios del MERCOSUR;
V-crear lascomisiones necesarias para estudiar e investigar la problemática de losgobiernos locales;
VI-contribuiral incremento de las relaciones e intercambio de experiencias entre losgobiernos locales del MERCOSUR y entre éstos y los municipios de otros bloquesregionales;
VII-promoverel intercambio comercial entre los gobiernos locales del MERCOSUR y entre éstosy los municipios de otros bloque regionales;
VIII-promoverla modernización de los gobiernos locales mediante la creación de líneas decrédito;
IX-apoyarmediante el otorgamiento de subsidios a aquellos municipios que atraviesencuestiones de emergencia o desastre;
X-analizar yevaluar el impacto que las políticas destinadas al proceso de integración y lasdiversas etapas de su instrumentación puedan tener a nivel de los gobiernoslocales;
XI-promoverla defensa del medio ambiente;
XII-proponerpolíticas de carácter municipal en materia de integración con el objeto depromover el asociacionismo municipal;
XIII-realizarinvestigaciones, estudios, seminarios o eventos de naturaleza similar sobrecuestiones vinculadas al quehacer municipal;
XIV-tratarcualquier otra cuestión que pudiere plantearse dentro de su seno por algúngobierno local que tenga relación con el proceso de integración.
CAPITULOII: COMPOSICION:
Art.3°:
CAPITULOIII: ESTRUCTURA:
Art.4°:
SECCION I
De laAsociación Nacional de Municipios (ANM.)
Art.5°:
Art.6°:
Art.7°: