Particularmente, creo que es de suma importancia ya que no es sólo una discusión doctrinaria o teórica. Hoy en día hay grandes problemas por la indeterminación de lo que es el Gobierno Autónomo. Leemos a diario sobre el problema del traspaso de las fuerzas de seguridad, de los inconvenientes del traspaso de la Justicia Ordinaria de la Capital Federal, y la utilización política que hacen los gobernantes de la Nación y la Ciudad sobre estos temas que son de interés inmediato en los porteños, por lo tanto con este trabajo pretendo aportar una solución a un problema concreto.
A fin de dar una estructura al presente, primero abordare el marco histórico de la Capital Federal, luego analizaré su encuadre jurídico, siguiendo con las posturas de la doctrina, para terminar con un análisis de la situación y las conclusiones arribadas.
II. MARCO HISTORICO
Las expediciones españolas del siglo XVI fundaron en 1536 una “real” – plaza fortificada – llamada Santa María del Buen Ayre y, en 1580, una población denominada Ciudad de la Trinidad en el Puerto de Santa María de los Buenos Aires. Originariamente, Buenos Aires fue urbana. Contemporáneamente casi, comenzó a ocuparse su “termino”, la campaña, hasta hallarse en condiciones de ser, a un tiempo, Provincia Real del Río de la Plata (1592), luego Gobernación de Buenos Aires (1617) y posteriormente, capital del Virreynato del Río de la Plata desde 1777. En esa categoría se hallaba cuando se dicto la Real Ordenanza de Intendencias (1782), que dividió a aquél en 8 intendencias (desde 1788 la de Buenos Aires fue conducida unificadamente por el Virrey). A partir de entonces, la entidad jurídica de Buenos Aires se comenzó a predicar de la ciudad y campaña existentes a la época.
Fue el Cabildo de Buenos Aires el que conformó la Primer Junta de Gobierno Patrio en 1810. Tras la emancipación, el período de anarquía contrajo el impulso integrador. Sin embargo “ciudad y campaña” corrieron casi siempre la misma suerte. Juntas fueron la sede de los Triunviratos y Directorios Nacionales. En el crítico año 1820 se consolidó la Provincia de Buenos Aires, siempre integralmente considerada. Excepcionalmente, la ley de Capitalización del 7 de marzo de 1826 configuró a Buenos Aires en sede de la autoridad Nacional, pretendiendo sin éxito escindir la ciudad de su campaña (a la tradicional Provincia se le cercenaba un territorio desde el Tigre hasta ensenada de Barragán).
Dictada la Constitución Nacional (1853), se estableció por ley a la ciudad, con un territorio como el del año 1826 (del Tigre a Ensenada), como Capital de la República. Pero la desprolijidad jurídica y el ámbito político existentes hicieron que ello no trascendiera siquiera durante la primera Presidencia. Así, se produce la secesión, las guerras y el traslado de la Capital de la Confederación a Paraná, hasta el triunfo de la Provincia de Buenos Aires toda. Entonces, la capital de la República regresó a la ciudad de Buenos Aires en 1862. Las autoridades nacionales fueron “huéspedes” de la Provincia de Buenos Aires, que poseía el dominio eminente de la ciudad que la componía, hasta que se declara por ley especial del Congreso la definitiva Capital de la República.
Llegó luego el momento de resolver la “cuestión Capital” en 1880. Demostración de la turbulencia política que siempre rodeó este asunto son los hechos que siguen. Todo “debió” ocurrir así: la Legislatura de la Provincia (poder constituido local) debió ceder el territorio de la ciudad a la Nación para la sede de la Capital Federal, de acuerdo con el procedimiento para el desmembramiento de Provincias de la Constitución, surgiendo una nueva capital provincial – La Plata -, y la cesión debió ser luego aceptada por el Congreso de la Nación (poder constituido federal) conforme establecía la Norma Fundamental tras la Secesión: esa ley 1.029 era la “ley especial” que determinaría definitivamente la Capital.
En realidad el orden de los sucesos fue exactamente al revés: primero la Nación federalizó la Ciudad y más de dos meses después la Provincia accedió ante la amenaza de convocarse a una Asamblea Constituyente para suplir el silencio del poder local constituido.
Ese año de 1880 separó por primera vez en tres siglos a la ciudad de la campaña. La campaña, con nueva ciudad capital – La Plata – y la ciudad, convertida en entidad autárquica federal de base territorial gobernada por una autoridad delegada del Gobierno de la Nación. No es raro que por ese tiempo comenzara a utilizarse el término bonaerense para diferenciarse por primera vez del porteño.
La Ciudad Capital Federal se organizó propiamente desde 1882, por ley 1.260. Renovándose tal organización a través del tiempo, llegamos a la ley 19.987 – Ley Orgánica Municipal – que divide el gobierno municipal en tres departamentos: el Ejecutivo (designado por el Presidente de la Nación), el jurisdiccional contravencional (al que se ha negado carácter judicial, reservándose el control judicial posterior, aunque restringido por vía del recurso extraordinario), y el Consejo Deliberante (con competencia legislativa en todo aquello delegado por el Congreso de la Nación, que era la verdadera Legislatura Local, siendo por ello las ordenanzas, verdaderos “reglamentos delegados” a través de la técnica de imputación funcional). Aquello sí era exactamente un municipio (entidad autárquica territorial).
La idea de una ciudad de Buenos Aires autónoma reconocía antigua data, puesto que había sido recibida en el proyecto de reforma constitucional de Juan A. Argerich, en 1909. También en la Convención Constituyente de 1957, por el despacho de la mayoría de su Comisión de Redacción, proponía un régimen municipal autónomo, siendo el dictamen de la minoría socialista todavía más terminante en cuanto al reclamo de autonomía.
La Reforma de la Constitución de 1994, modificó al distrito federal de la Capital Federal, dejando de existir como entidad autárquica de base territorial delegada de la Nación. Hoy, es un territorio autónomo, no autárquico. Con gobierno, legislación y jurisdicción propias (art. 129 C.N.). Las autoridades nacionales han vuelto a ser “huéspedes” de la Ciudad Autónoma, como lo eran de la Provincia – ciudad y campaña – antes de la ley 1029.
III. MARCO JURÍDICO
Mencionaré ahora, los artículos y cláusulas transitorias de la Constitución Nacional, y el encuadre jurídico dado por los Convencionales Constituyentes de 1994:
* El art. 129 de la C.N. se encuentra en la Segunda parte “AUTORIDADES DE LA NACIÓN”, Título Segundo “GOBIERNOS DE PROVINCIA”. Toda codificación, y por sobre todo la de la Constitución Nacional, responde a una metodología, y fue la voluntad del Convencional Constituyente colocar el artículo referido a la Ciudad de Buenos Aires en el mismo título que el de los Gobiernos de Provincia.
* En el art. 44 y 54 de la C.N. establece la representación de la Ciudad en la Cámara de Senadores, la cual no se modificará en caso de traslado de la Capital. En tanto suprime los de la Capital Federal, por lo que si la Ciudad deja de ser capital, la nueva Capital Federal no tendrá Senadores.
* En el art. 75, inc.2, párrafo tercero la C.N. se refiere a la distribución de las contribuciones indirectas y directas entre la Nación, las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires y entre éstas, también especifica que no se transferirán competencias, servicios o funciones sin la respectiva reasignación de recursos, aprobadas por ley del Congreso cuando correspondiera y por la provincia interesada o por la Ciudad. Por último, el artículo establece un organismo fiscal de control y fiscalización en donde se deberá asegurar en su composición la representación de todas las provincias y la Ciudad.
* En los arts. 75, inc. 31 y 99, inc. 20 la C.N. se refiere “... a la intervención federal a una provincia o a la Ciudad de Buenos Aires ...”
* El art. 124 la C.N. faculta a la Ciudad para crear regiones y celebrar convenios internacionales en las mismas condiciones que las provincias.
* La C.N. en su art. 125 segundo párrafo posibilita que tanto la Ciudad como las provincias podrán “... conservar organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales y promover el progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el conocimiento y la cultura.”
* Las cláusulas transitorias séptima y decimoquinta, revela la comprensión del constituyente que la Legislatura a constituirse emitirá leyes – no ordenanzas – con plenitud de autonomía, como cualquier Legislatura de Provincia. Y la designación de los jueces con sede en ella seguirán siendo designados y removidos como todos los jueces de la Nación. Se admite que la jurisdicción autónoma reconocida en el art. 129 de la C.N. es absolutamente judicial, no administrativa. Por lo tanto, no sólo contravencional, sino plena: cuestiones de derecho común y derecho público local.
Luego de la reforma constitucional el Congreso Nacional dicto las leyes 24.588 (Ley Cafiero, sancionada el 8/11/95, promulgada 27/11/95, B.O. 30/11/95) y la ley 24.620 (Ley Snopek, sancionada el 21/12/95, promulgada el 28/12/95, B.O. 04/01/96). La primera es debida a que la C.N. (reformada) previó que una ley especial garantizara los intereses del Gobierno Nacional mientras tenga su sede en el territorio de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. La segunda es la convocatoria a la elección al Jefe de Gobierno y Vice de la Ciudad, de representantes que dictarán el estatuto organizativo, como a los legisladores de la Ciudad.
Asimismo, la cláusula transitoria Segunda de la Constitución de la Ciudad Autónoma de la Ciudad de Buenos Aires expresa textualmente: “Las disposiciones de la presente Constitución que no puedan entrar en vigor en razón de limitaciones de hecho impuestas por le ley 24.588, no tendrán aplicación hasta que una reforma legislativa o los tribunales competentes habiliten su vigencia.”. Por su parte el artículo 1 “in fine” de la dicha Constitución enuncia que “...ejerce todo el poder no conferido por la Constitución Nacional al Gobierno Federal.”
IV. LA DOCTRINA
Sobre el presente ha dado lugar a múltiples posiciones doctrinarias, las que enunciaré brevemente:
1. Según el Dr. Claudio Kiper, la Ciudad es solamente un gobierno autónomo, por ende la Constitución no le atribuye a la Ciudad el carácter de autónoma, manteniéndose sólo para las provincias tal categoría.
2. En cambio, el Dr. Rodolfo Barra sostiene que es un Municipio con un amplio grado de autarquía. La Ciudad de Buenos Aires sigue siendo una unidad geográfica delimitada por el ámbito, urbano o rural, en la extensión de vecindad, sin perjuicio que en las provincias algunos municipios sean cabeza de partidos o departamentos de gran extensión geográfica.
3. Para el Dr. Alberto Spota la personería que ha adquirido la Ciudad de Buenos Aires en la estructura constitucional argentina, se asemeja más a una autarquía que a una autonomía. El autor concluye que la personería de la Ciudad de Buenos Aires nació de la voluntad exclusiva del poder constituyente reformador, pero no ha concurrido para la instalación de la Ciudad como persona de derecho público la voluntad de sus habitantes ciudadanos, sino como copartícipes del cuerpo constituyente; en un futuro otra Convención Reformadora puede transformar y extinguir el status jurídico de la Ciudad sin que la población ciudadana de la Ciudad tenga otra personería que la posea el cuerpo constituyente, al igual que el resto de la población.
4. Según el Profesor Pedro Frías es un Municipio Federado al haber adquirido el rango de sujeto de la relación federal. El Dr. Germán Bidart Campos respecto de la autonomía textualmente dijo “... si recurrimos a la disposición transitoria séptima – que forma parte de la constitución con igual jerarquía normativa que el resto del articulado – leemos que “el congreso ejercerá en la Ciudad de buenos Aires, mientras sea capital de la Nación, las atribuciones que conserve con arreglo al artículo 129”. Recién ahora comprendemos que las competencias que retiene el Congreso son taxativas, y que el residuo es dejado por la Constitución a la Ciudad. ...”
5. Es una Ciudad-Estado que posee características parcialmente similares a una provincia pero que aún no lo es, que tendrá una jerarquía superior a la de un municipio, aunque sin alcanzar plenamente la de una provincia, Según Juan Octavio Gauna.
6. Y por último, el Dr. Miguel Ekmekdjian sostiene que es una Provincia. En tanto que para el Dr. Ricardo Patricio Ottonello es una “Provincia Urbana”.
V. ANÁLISIS
Como se ha desarrollado, resulta realmente abundante en esta materia, posturas doctrinarias de las mas encontradas, todas utilizando el mismo encuadre histórico y jurídico. Tal vez, lo más apasionante del derecho es que siempre para una cuestión hay una mitad de una biblioteca con una postura y la otra mitad con la contraria.
En todas las publicaciones consultadas, siempre utilizan el articulado constitucional de una manera original. Pero no he encontrado algún autor que explicara si “...un régimen de gobierno autónomo... (art. 129 C.N.)” es lo mismo que ciudad autónoma.
En otro orden de ideas, todo marco jurídico cierra sobre sí mismo, por ejemplo el Código Civil prevé un régimen de nulidades y declara imprescriptibles las nulidades de nulidad absoluta, ya que ese orden jurídico no puede jamás subsanar un defecto que va contra su propio sistema. Ahora bien, sabemos que la Constitución Nacional prevé en su art.1ro. el sistema federal de gobierno. Que el sistema federal argentino se compone de un Gobierno Federal y de Gobiernos de Provincia. ¿Cómo es posible que exista en este sistema una entidad intermedia, que no pertenece al Gobierno Federal, pero que tampoco es una Provincia?
Es muy sencillo resolverlo diciendo que es “sui generis”, pero a mi entender en la estructura constitucional federal argentina se es una Provincia (las que están comprometidas a asegurar la autonomía municipal dentro de su propia provincia) o se pertenece al Estado Federal (quien sólo es garante de cada provincia del goce y ejercicio de sus propias instituciones – art. 5 C.N. -. No existe ningún municipio que tenga representantes en el Senado, la Ciudad de Buenos Aires sí los tiene, y en caso de que la Capital de la República se traslade, la nueva Capital NO tendrá senadores, los que se mantendrán serán los de la Ciudad de Buenos Aires. En el senado se encuentran los representantes de las provincias y la Ciudad de Buenos Aires. Algo que resulta por demás contradictorio, como lo expresara más arriba, en nuestro sistema federal se es Estado Provincial o Estado Federal.
También se podría explicar diciendo que es una “ficción de la ley”. Sabemos muy bien que las leyes muchas veces explican situaciones a través de ficciones. Pero me pregunto ¿Qué debe prevalecer? ¿La ficción o la realidad de los hechos?. A mi entender siempre tiene que prevalecer la realidad. No es posible mantener una situación ficticia cuando los hechos la superan. Los hechos demuestran que la Ciudad de Buenos Aires, posee alrededor de 4.000.000 de habitantes, que en los días laborales, en esta Ciudad circulan aproximadamente 10.000.000 de personas. Que el circuito financiero más importante de la Argentina transita por esta Ciudad.
Es insostenible mantener que la Ciudad de Buenos Aires es un “municipio especial”, porque sin lugar a dudas este “municipio” tiene características de población, producción, ingreso per capita más importante que muchas provincias. Pero también es cierto que según nuestra Carta Magna la Ciudad de Buenos Aires, no es una Provincia.
Entonces, ¿qué es la Ciudad de Buenos Aires?
VI CONCLUSIONES
Para determinar la naturaleza jurídica, utilizando el sistema de descarte, sabemos que no es un Municipio, porque para que esto ocurra tendría encontrarse dentro de una determinada provincia que le asegure a través de su propia constitución provincial la autonomía provincial. A la Ciudad de Buenos Aires, la “autonomía de gobierno” la asegura la propia Constitución nacional.
No es una Provincia en sentido estricto. Si esto hubiera sido así primero se tendría que haber utilizado el procedimiento del artículo 13 de la C.N.
Es simplemente y por sistema de descarte (y porque no de pragmatismo) una creación específica del Convencional Constituyente, que para darle a los ciudadanos de la Ciudad de Buenos Aires la posibilidad de poder elegir su propio representante del Poder Ejecutivo, desordenó toda la estructura lógica de la Constitución Nacional. Por darle a los ciudadanos porteños esta posibilidad política, se olvidó que los ciudadanos están respaldados por la Seguridad Pública que debe brindar el Estado, se olvidó que estos mismos ciudadanos que votan recurren a la Justicia, y necesitan de ella no solo su independencia funcional, sino una expedición rápida y justa.
Una ventaja política trajo más problemas que soluciones, que obviamente no están dispuestos a resolver sino a utilizarlo en desmedro de los ciudadanos.
A fin de dar a la Constitución Nacional una estructura lógica y dogmática existen a mi entender dos alternativas para solucionar este problema, la una excluye a la otra:
a.- Utilizar el procedimiento del artículo 13 de la Constitución Nacional, para que la Provincia de Buenos Aires a través de su Legislatura y luego el Congreso de la Nación cedan el territorio de la Ciudad de Buenos Aires para formar la Provincia de la Ciudad de Buenos Aires. Sólo restaría derogar el art. 129 de la C.N., el sistema federal no se vería afectado, como así tampoco todo el espíritu actual de la Constitución Nacional.
b.- Declarar la necesidad de reforma y que la Ciudad de Buenos Aires pase a ser un municipio integrante de la Provincia de Buenos Aires, acá si se alteraría el espíritu de la Constitución y se tendría que hacer una reforma más intensiva, por otro lado esta alternativa es la menos viable, pero alternativa al fin.
VII. BIBLIOGRAFÍA
1. ZARINI, HELIO JUAN; “CONSTITUCION ARGENTINA COMENTADA Y CONCORDADA”; ED. ASTREA.
2. HORACIO D. ROSATTI, RODOLFO C. BARRA, ALBERTO M. GARCIA LEMA, HECTOR MASNATTA, ENRIQUE PAIXÃO, HUMBERTO QUIROGA LAVIÉ; “LA REFORMA DE LA CONSTITUCION EXPLICADA POR LOS MIEMBROS DE LA COMISIÓN DE REDACCIÓN”; EDITORIAL RUBINZAL-CULZONI.
3. ANDRES GIL DOMINGUEZ; “CONSTITUCIÓN DE LA CIUDAD AUTÓNOMA DE BUENOS AIRES. UN RECORRIDO CRÍTICO”; EDITORIAL EUDEBA.
4. KIPER CLAUDIO; “RAZONES QUE IMPIDEN EL TRASPASO DE LA JUSTICIA NACIONAL ORDINARIA A LA CIUDAD DE BUENOS AIRES”; LL 4/03/97.
5. BARRA, RODOLFO; “BUENOS AIRES: EL ESTATUTO ORGANIZATIVO NO ES CONSTITUCIÓN”; ED. 16/08/96.
6. SPOTA, ALBERTO; “NATURALEZA POLÍTICO-INSTITUCIONAL DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES EN EL TEXTO DE LA CONSTITUCIÓN VIGENTE A PARTIR DE AGOSTO DE 1994”; LL 1995-A-967.
7. FRIAS PEDRO; “¿QUÉ AUTONOMÍA PARA BUENOS AIRES?”, LL 1995-C-1069
8. OTTONELLO, RICARDO PATRICIO; “LA CIUDAD DE BUENOS AIRES COMO PROVINCIA URBANA”; LL 1997-B-1058.