El Mercosur se compone de algo más del 60 % de la población de Sudamérica (lo que equivale a unos 200 millones de consumidores), del 76 % de su producto bruto, del 60 % de su producción industrial y del 53 % de su comercio exterior.
Según el Tratado, el Mercosur implica la libre circulación de bienes, servicios y factores productivos entre los países miembros, a través de mecanismos tales como la eliminación de los derechos aduaneros y otras restricciones a la circulación de mercaderías, el establecimiento de un arancel externo y la adopción de una política comercial comunes con relación a terceros Estados y la coordinación de políticas macroeconómicas, sectoriales y del comercio exterior. Los Estados partes se comprometieron a armonizar sus legislaciones en las diferentes áreas para hacer efectivo el contenido del Tratado.
La República Argentina se encuentra no sólo en muy buenas condiciones económicas para avanzar en el proceso de integración, sino también jurídicas. Debe recordarse que en 1994 ha reformado su Constitución y ha otorgado a los Tratados concluídos con las demás naciones y con las organizaciones internacionales, jerarquía superior a las leyes (artículo 75, incisos 22 y 24 de la Constitución Nacional). Sólo las Constituciones de la Argentina y Paraguay reconocen la supralegalidad del derecho de la integración, mientras que no ocurre lo mismo con Brasil y Uruguay.
Según un informe de la Cepal, desde 1990 el comercio entre la Argentina, Paraguay, Uruguay, Brasil (países que componen el Mercosur) y Chile (socio externo) prácticamente se ha cuadruplicado (las operaciones pasaron de 4.600 a 20.000 millones de dólares) y las exportaciones del Mercosur al resto del mundo se elevaron de 46.400 a 70.000 millones de dólares.
Hasta el momento el Mercosur ha dado muestras acabadas de avances concretos que constituyen exitosos logros, y no obstante la lógica existencia de diferencias primó la premisa “a mayores problemas más Mercosur” a partir del sistema de “aproximaciones sucesivas” y del “equilibrio permanente”. Así parecen demostrarlo los siguientes datos:
a) las gestiones entre Argentina y Brasil para exportar juntos con el sello “made in Mercosur”. Entre los primeros productos que saldrían al mundo con el sello regional se encontrarían la soja y sus derivados. Los funcionarios del Mercosur aspiran a que las exportaciones de todo el bloque registren un crecimiento del 12 % anual;
b) la instalación del debate sobre la moneda única, propuesta por el presidente Menem y admitida por el presidente de Brasil, Cardoso, como un proyecto estratégico de largo plazo. Supondría cuatro etapas de coordinación: política monetaria, fiscal, armonización de marcos regulatorios y la unión monetaria como estadio final;
c) las comunes políticas de desnuclearización, a partir de la suscripción del Tratado de No Proliferación Nuclear y de Tlatelolco;
d) la profundización de los mecanismos para que Chile y Bolivia (socios externos del Mercosur), con quienes se acordó en 1991 la caída gradual de los aranceles para que lleguen a cero en el 2005, participen plenamente en las decisiones del bloque. A Chile parece convenirle más unirse a la Argentina, Uruguay, Paraguay y Brasil que ser el socio pequeño del NAFTA, compuesto por Estados Unidos, Canadá y México;
e) el avance logrado con los países de la Comunidad Andina (Bolivia, Perú, Venezuela, Ecuador y Colombia), a partir del Convenio de Cooperación Comercial firmado en marzo de 1998 (ya se han comenzado a discutir las listas de preferencias arancelarias);
f) el Acuerdo Marco suscrito con la Unión Europea en diciembre de 1995, que inició el camino hacia una posible asociación comercial y una apertura de los mercados y respecto del cual quizás se arribe a alguna conclusión efectiva en ocasión de la reunión de todos los Presidentes del Mercosur con sus pares europeos, a llevarse a cabo en Río de Janeiro entre marzo y junio de 1999;
g) Las importantes alianzas estratégicas anudadas -en la etapa previa a la discusión del Area de Libre Comercio de las Américas- con Canadá (Acuerdo de cooperación en materia de comercio en inversiones suscripto en Buenos Aires el 16 de junio de 1998), con los países que integran el Pacto Andino y con la Comunidad de Países del Caribe-CARICOM, que permitieron luego, en la primera rueda de negociaciones del ALCA que concluyó en Buenos Aires el 19 de junio de 1998: 1) el reconocimiento del Mercosur como unidad de negociación por parte de los Estados Unidos; 2) la obtención, por parte de la Argentina, primero de la vicepresidencia y luego de la presidencia del Comité de Negociación del ALCA, que es el órgano más importante en los tres primeros años de las negociaciones; y 3) la inclusión en las negociaciones del ALCA de los grupos de “Agricultura” y de “Subsidios, antidumping y derechos compensatorios”, que serán presididos por la Argentina y Brasil, respectivamente;
h) La firme posición del bloque frente a los Estados Unidos –el país más poderoso dentro del ALCA- y a la Unión Europea en punto al capítulo agrícola. El Mercosur aspira a competir -sin restricciones sanitarias o arancelarias- dentro de las demás uniones aduaneras con sus productos agrícolas y alimentarios en los que, desde el punto de vista de las ventajas comparativas, cuenta con mayores posibilidades;
i) La suscripción del Protocolo de Ushuaia, el 24 de agosto de 1998, en el que se incluyó la denominada “claúsula democrática”, que establece como condición indispensable para la pertenencia al bloque la vigencia del sistema democrático;
j) Los acuerdos alcanzados en materia de desregulación de las primeras actividades del sector servicios (Protocolo de Montevideo sobre Liberalización de Servicios del 15/12/97 y XIV Cumbre Presidencial del Mercosur).
Pero el proceso de integración no se encuentra exento de problemas internos importantes entre los que se destacan las asimetrías y las divergencias que produce el tratamiento de fomento que reciben ciertos sectores de actividad por parte de algunos países del bloque.
No obstante que en la XIV Cumbre Presidencial de Ushuaia se incluyó un capítulo referido a los principios generales del acuerdo automotor, arancel externo común, el libre comercio intrazona y la ausencia de incentivos nacionales que distorsionen la competencia, las divergencias existentes entre la Argentina y Brasil en diversos sectores como el automotor, el textil, el azucarero y el siderúrgico no son escasas.
Esta situación coloca sobre el tapete el tema de cómo deben resolverse las controversias dentro del MERCOSUR. Aparentemente sólo existen dos posibilidades: a) la adopción de medidas antidumping, que pueden terminar convirtiéndose en una nueva forma de protección de los mercados locales y afectar la evolución del proceso de integración; o b) perfeccionar los mecanismos de solución de conflictos a nivel del bloque.
En la actualidad, los mecanismos institucionalizados de solución de conflictos varían de acuerdo a las partes que los protagonicen:
I. Si la controversia se produce entre los Estados Partes con motivo de la interpretación, aplicación o incumplimiento de cualquier norma del Mercado Común, el procedimiento a seguir se encuentra regulado por:
a) el Protocolo de Brasilia para la Solución de Controversias, de 1991, que establece una primera etapa de negociación directa entre los países y, en caso de no alcanzarse una solución, prevé la intervención del Grupo Mercado Común (GMC). En caso de fracasar también esta instancia, cualquiera de las partes puede llevar la cuestión a un tribunal arbitral, cuyo laudo será obligatorio para los Estados involucrados. Hasta el momento ninguna cuestión fue resuelta por este procedimiento.
b) el Anexo al Protocolo de Ouro Preto, aprobado en 1994, que contempla la posibilidad de reclamar ante la Comisión de Comercio del Mercosur. La presentación se realiza ante la sección nacional de la Comisión y se incluye en la primera sesión del órgano, que puede resolverla por consenso, someterla al dictamen de un comité de expertos o elevarla a consideración del Grupo Mercado Común. Si no se resuelve en el GMC o el Estado reclamado no cumple con lo decidido, el otro Estado puede recurrir al procedimiento de arbitraje según el Protocolo de Brasilia.
c) Existe también un sistema de consultas entre los Estados, ante la Comisión de Comercio. Las partes negocian y tratan de llegar a una solución. Es el sistema más utilizado en el Mercosur (aproximadamente el 60 % de los temas planteados entre 1995 y mediados de 1997 fue resuelto por esta vía).
II. Si el conflicto se plantea entre un nacional de un Estado y otro Estado resulta de aplicación el Capítulo V del Protocolo de Brasilia. Los reclamos de los particulares deben presentarse ante la sección nacional del GMC, que puede nombrar un grupo de expertos para que dictamine o rechazar la presentación. Ante la falta de resolución el particular sólo puede solicitar a su propio Estado que lleve la controversia al sistema de arbitraje del Protocolo de Brasilia, dado que a este método no tienen acceso directo las personas de derecho privado.
III. Cuando el diferendo se produce entre particulares de distintos Estados existen dos posibilidades:
a) iniciar una demanda ante la justicia local, en cuyo caso el proceso se regirá por las normas internas del país, los Tratados Internacionales anteriores al Mercosur y por algunas normas del Mercado Común. El problema que se presenta es la ausencia de un buen sistema de cooperación procesal que asegure la libre circulación de las sentencias en forma rápida: resulta indispensable que se asegure la posibilidad de ejecutar un fallo en el lugar donde el deudor tiene bienes; o
b) recurrir al arbitraje o a la mediación
Las deficiencias en los mecanismos para la solución de controversias son las que generan la tentación de recurrir a las “represalias” de tipo arancelario. Estas deficiencias pueden atribuirse a diversos factores:
1. La escasa participación de juristas en la conformación del MERCOSUR, lo que motiva la existencia de bastantes deficiencias jurídicas;
2. Todos los órganos del Mercado Común son intergubernamentales, es decir, están integrados por funcionarios que dependen de sus respectivos gobiernos, lo que indefectiblemente lleva a la politización de las soluciones;
3. Todas las decisiones de los órganos deben alcanzarse por unanimidad, lo que no contribuye a la celeridad del trámite;
4. Existe una imposibilidad real de acceso directo de los particulares a los órganos decisorios del Mercosur, dado que sólo los Estados pueden efectuar reclamaciones;
5. El único órgano permanente –tanto desde el punto de vista de su funcionamiento como de su sede (Montevideo)- es la Secretaría Administrativa del Mercosur (SAM), creada por el Tratado de Asunción de 1991 y, que a partir del Protocolo de Ouro Preto de 1994 se convirtió en auxiliar de todos los órganos decisorios: Grupo Mercado Común (órgano ejecutivo del Acuerdo), Consejo Mercado Común y Comisión de Comercio. Pero, respecto del tema que estamos analizando, sus funciones se limitan al apoyo logístico en las reuniones de los órganos y a llevar un registro de árbitros y expertos en solución de controversias.
6. No existe, en consecuencia, un órgano jurisdiccional compuesto por abogados, que aplique e interprete las normas comunitarias.
Tal vez la creación de un Tribunal Supranacional que fijara criterios de interpretación uniformes e imparciales de las normas comunitarias ayudaría bastante a que el Mercosur no retroceda en su proceso de integración regional a la etapa de las economías cerradas sino que avance y se consolide como una herramienta de sus países miembros para enfrentar con éxito los desafíos de la globalización.
En cuanto a la corrección de las asimetrías, y sin perjuicio de la ayuda invalorable que podría prestar para ello el Tribunal antes referido, la Argentina debería proponer a sus socios del MERCOSUR firmar un acuerdo que fije reglas de simetría entre las economías del bloque -al modo del Tratado de Maastricht, que suscribieran en 1991 en Holanda los países de la Unión Europea- fijando metas en materia de déficit fiscal, tasas inflacionarias y de interés, límite de endeudamiento y políticas cambiarias, que deberían alcanzarse en un plazo razonable.
Un acuerdo de este tipo colocaría los objetivos a lograr por encima de los cambios políticos locales. Pero fundamentalmente consolidaría la confianza de la comunidad financiera internacional en el MERCOSUR, disipando las dudas acerca de las conductas de los países que componen el bloque y morigeraría –en consecuencia- el impacto de los shocks externos en la región.
Finalmente, no resulta ocioso recordar que en el proceso de globalización la etapa del continentalismo configura una transición necesaria; pobre será el destino de aquellos países que salteen las etapas de la evolución histórica o no prevean las siguientes.