La revocatoria y sus efectos
La revocación en el derecho público, resulta un modo de destitución de un funcionario electo, provocado en virtud de la decisión de la mayoría del cuerpo electoral, que retrae en un nuevo comicio su voluntad primigenia, dejando sin efecto el mandato electoral surgido de la anterior elección.
La revocatoria de mandato, por regla general, no puede hacerse valer ad libitum, sino que tan sólo se admite en función de la existencia de causas originadas por la ley.
Producida la misma, opera in futurum, es decir a partir de la expresión de voluntad del autor de ella (cuerpo electoral), sin destruir los efectos ya producidos en el desempeño del cargo público por quien se le revoca tal tarea.
La práctica revocatoria por vía electoral, se halla indiscutiblemente asociada a la concepción de Estado. No tiene cabida en los sistemas estrictamente representativos y resulta raramente innecesaria en uno de democracia directa ideal, o que se le acerque. En medio de los mismos, los sistemas semirepresentativos, o representativos atenuados, son aquellos en que resulta susceptible de demostrar todo su potencial de control y cambio institucional.
Origen de la revocatoria en el derecho público estadounidense
Como nos expresa Zimmerman (1), la teoría clásica de la representación, se fundamenta en la premisa de que las elecciones periódicas y transparentes son suficiente garantía de que los funcionarios electos representarán responsablemente a los electores. La corrupción gubernamental y la falta de representatividad de las instituciones del gobierno, durante el período inmediato después de la guerra civil de los Estados Unidos, generaron varios movimientos de reforma incluyendo a los populistas cuya agenda pretendía devolver a los ciudadanos el control del gobierno. Ellos sugerían el referéndum de destitución, de iniciativa y de protesta. Los últimos dos fueron autorizados por primera vez por una enmienda constitucional en Dakota del Sur en 1898. La primera entidad gubernamental en adoptar la destitución fue la ciudad de Los Ángeles, cuyo estatuto de 1902, también incluyó la iniciativa y el referéndum.
Los oponentes originales a la destitución, argumentaban que no había necesidad de este dispositivo de control ya que existen otros métodos para remover a los funcionarios que hayan abusado de la confianza pública, (v. gr.: los procesos de juicios políticos, la acción legislativa, etc.), y normas que permitían la desocupación automática de la oficina una vez obtenida una condena por felonía. Estos oponentes también argumentaron que la destitución destruiría el gobierno representativo ya que frenaría a funcionarios enérgicos, desanimaría a personas calificadas para buscar cargos públicos de elección, permitiría al partido político perdedor una segunda oportunidad de ganar, animaría el asedio frívolo de funcionarios y permitiría el remover funcionarios por razones inadecuadas. Además, se sostenía que la destitución destruiría la independencia judicial.
Los promotores de la destitución basaron su postura, de modo principal, en los siguientes argumentos:
* Refuerza el control ciudadano sobre el gobierno.
* Permite a los votantes corregir fallas de los sistemas electorales, provocadas por el sistema de elección múltiple o basado en el principio de mayoría relativa o pluralidad.
* Reduce la alienación de los votantes.
* Educa al electorado
La experiencia general observada con la destitución está a favor de sus promotores. Raras veces ha sido usado para remover funcionarios estatales elegidos (un gobernador, 8 legisladores y un juez), pero ha sido empleada con frecuencia para remover funcionarios de gobiernos locales.
Su recepción de el derecho municipal cordobés
El instituto de la revocatoria de mandato se halla establecido a nivel provincial en la ley orgánica municipal (en adelante LOM), Nº 8102 y modificada en su título IX, artículos 145, y 157 a 174, siendo la misma aplicable a todas las comunas y municipios que no hayan dictado o no están facultados para organizar sus instituciones por la vía de una Carta Orgánica. Es decir, toda población con asentamiento estable menor a 10.000 habitantes.
Asimismo, los municipios "de carta", o ciudades (aquellos superiores a los diez mil habitantes, que se hallan facultados para organizar su gobierno a través del dictado de una Carta Orgánica, de conformidad con el art. 181 de la Constitución provincial y art. 2 de la LOM), deben obligatoriamente incluir en las mismas tal mecanismo, de conformidad con lo establecido por el art. 183, inc. 4. de la Constitución provincial.
En cumplimiento de ello, por caso, la ciudad de Córdoba, lo ha establecido en el art. 146 de su Carta Orgánica, y reglamentado junto a los demás institutos de democracia semidirecta que consagra, por Ordenanza Nº 9478.
En cuanto a su mecánica, podemos distinguir tres fases en su operatoria: a) de apertura; b) comicial, c) post-comicial.
En la primera, para abrir el procedimiento de revocatoria, es necesario que un porcentaje de electores no menor al 10% del padrón del último comicio a nivel municipal, avale la petición ante la Junta Electoral Municipal, para realizar el mismo contra determinado funcionario o funcionarios electos, debiendo fundar su petición en causales de mal desempeño, incompatibilidad o inhabilidad en el ejercicio de sus funciones. No pueden ser los funcionarios objeto de revocatoria por causas referidas a su elección, ni antes de transcurrido un año de electos o faltando nueve meses para concluir su período.
Tras un examen de admisibilidad formal, fundamentalmente centrado en si se ha reunido el porcentaje de firmas requerido, la Junta Electoral resuelve si procede la convocatoria a elecciones, y en ese caso, convoca a la totalidad del cuerpo electoral para que se pronuncie sobre la destitución o no del funcionario que se ha solicitado.
Para lograr la revocatoria del mandato del mismo, en la segunda etapa, el comicio (que reviste carácter de obligatorio) debe arrojar como resultado la mayoría absoluta de los votos válidos emitidos por la revocatoria. Algunas Cartas Orgánicas, como la de la ciudad de Córdoba, imponen asimismo que debe haber concurrido a votar más de la mitad del padrón electoral.
De no lograrse tal resultado, el funcionario se mantiene en su cargo, y no puede ser objeto de otra revocatoria hasta dentro del plazo de un año, a contar desde la elección. En caso de proceder la revocatoria, se abre una tercera etapa, en la que el mismo cesa en su cargo, siendo reemplazado en el orden establecido en la ley orgánica municipal o en la respectiva Carta Orgánica Municipal, en el caso de los municipios que son ciudades.
El reciente fallo "Río Tercero"
Las resoluciones de la junta electoral municipal son apelables ante el Juez electoral provincial, llegando en estos casos el procedimiento a la instancia de contralor jurisdiccional de lo actuado por la misma.
Es que lo ocurre en los autos "Río Tercero - Dpto. Tercero Arriba - Revocatoria del Intendente Rojo y los concejales Borsotto, Marinelli, Homobono, Taravella, Yantorno Y Crosetti -Recurso de Nulidad- Recurso de Apelación", en donde el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba en pleno con fecha 02 de julio de 2002, por Sentencia Nº 07, conoce por vía del recurso de nulidad y apelación y resuelve en los mismos respecto de las impugnaciones que fueran deducidas por la apoderada del intendente y concejales afectados, respecto de la resolución dictada por el Juzgado Electoral Provincial que dispuso revocar la Resolución de la Junta Electoral Municipal de Río Tercero, y que fuera motivo de apelaciones presentadas por los promotores del pedido de Revocatoria Popular.
El mismo resulta particularmente interesante pues en él se fijan una serie de principios de particular valía respecto de la forma en que debe concretarse dicho instituto, que podemos resumir en los siguientes:
* En el análisis respecto de la procedencia de un pedido de convocatoria a comicios para revocar mandatos, no compete por tanto a la Junta Electoral Municipal el análisis lógico de los fundamentos del pedido de revocatoria, debiendo limitar su actuación a corroborar que la solicitud sea presentada con sus fundamentos, y que los mismos no versen sobre la materia que expresamente veda la normativa, escapa a las atribuciones de la Junta Electoral Municipal como a la de los órganos jurisdiccionales que intervienen en la causa su revisión.
* Entendemos que frente a situaciones de duda o no contempladas en la normativa vigente, en resguardo del ejercicio del derecho de revocatoria popular, debe darse viabilidad al proceso iniciado ( como parece surgir de lo expuesto en los puntos 5.e. y 5.f.).
* Si bien la posibilidad de que los firmantes de una solicitud de revocatoria popular se retracten de su adhesión no se encuentra prevista en las prescripciones de la Ley Orgánica Municipal Nº 8102, puede ser consideradas las mismas a los fines efectuar en un marco de transparencia y seguridad jurídica, en el caso cuando la se dispone la comprobación de la identidad de los firmantes de dichas retractaciones por ante la Junta Electoral de aquella localidad.
* Tanto la Junta electoral como los órganos jurisdiccionales, poseen la facultad de disponer las medidas que estimen convenientes en salvaguarda de la necesaria claridad y seguridad jurídica que debe rodear al proceso de revocatoria popular en marcha, aún cuando no se halla contemplada en la normativa aplicable.
La importancia de la revocatoria para la democracia
Entiende Zimmerman (2) que aunque es difícil medir con exactitud, parece ser que la existencia de la destitución estimula a los funcionarios públicos a ser más responsables con sus electores. La amenaza del uso de la destitución puede hacer reflexionar más a los funcionarios electos, sobre sus posiciones y conductas en determinados temas; y a la vez animar a los votantes a jugar un rol de supervisión mas activo en relación a los funcionarios electos.
De la Vega, por su parte, entiende que su uso, al igual que con los demás mecanismos de participación cívica, perfeccionan el funcionamiento de la democracia, y alientan la madurez política en la ciudadanía (3).
La consagración del instituto de la revocatoria, respecto de funcionarios electos, implica una significativa ampliación de las posibilidades de contralor directo de los ciudadanos respecto de las personas que eligen para ocuparse de la conducción política del estado.
Sin ser utilizada, opera como disuasión. Haciendo uso de la misma, es un elemento corrector de valía. En todo caso, devuelve a los electores, un caudal de poder de importancia. Pues ya no sólo tienen la facultad de elegir, sino también la de revocar. Lo que implica un cambio copernicano en el modo de ver la relación representativa. El voto deja de ser un cheque en blanco a plazo cierto e irrevocable. En cierto sentido, asimila los cargos electivos a los de los jueces. Los funcionarios corren en este sistema con la potencialidad de ya no ser elegidos por un plazo inamovible, sino tan sólo de desempeñarlo por un máximo de tiempo, siempre y cuando dure su buena actuación en el manejo de la cosa pública.
Del lado de los ciudadanos, no sólo brinda una salida democrática por excelencia a la canalización de sus pareceres cívicos, sino que pone freno a su desencanto. Y lo constriñe a involucrarse en la ponderación de la gestión gubernativa que se lleva a cabo. Pues ya no es, luego de emitir el sufragio, un receptor de decisiones políticas más o menos conforme o disconforme. Pasa a ser juez y auditor de las mismas, con facultades para cesarlas.
Es por ello que como pocos instrumentos de participación, la revocatoria contribuye a remozar la relación cívica gubernativa, en pos de asegurar del mejor modo la razón de ser de la función pública, que no es otra que satisfacer en la mejor forma posible, las necesidades de la población que los ha situado por su voto en un sitial de servicio público determinado (4).
Citas:
(1) Zimmerman, Joseph, Revocación del Mandato Legislativo, traducción de Félix Ulloa, en versión 0.2 de la Publicación Electrónica sobre Administración y Costo de Elecciones (ACE), http://www.aceproject.org/main/espanol/es/esc01c.htm
(2) Op. Cit.
(3) De la Vega, Julio César, Diccionario Consultor Político (Rojo), Editorial Librex, Buenos Aires, 1988, pag. 360.
(4) Carranza Torres, Luis, El Procedimiento Administrativo en la ciudad de Buenos Aires, Alveroni Ediciones, pag. 20.
Dr. Luis R. Carranza Torres
Especialista en Derecho Público. Docente de la Universidad Abierta Interamericana y de la Universidad del Salvador