1.Consideraciones preliminares

La calificación de integración está dadasin duda, a partir del Tratado fundacional[1],en el cual se reafirma la voluntad política de establecer las bases para unaunión más estrecha entre los pueblos y se sienta como primer objetivo eldesarrollo económico con justicia social. Como bien lo advierte la ProfesoraBiocca esta noción de integración es abarcativa.[2]No obstante, desde ese entonces hasta el presente, en general por lo actuado hasido catalogado como un proceso económico.

Pese a que la estructura institucionaldelineada en Asunción se reformula en Ouro Preto en 1994[3],los Estados parte, al reunirse en aquella ocasión, no llegan a obtener consensopara establecer un marco institucional permanente o definitivo y continúanprolongando un esquema institucional “minimalista” de tipo intergubernamental ydestinado exclusivamente a favorecer el intercambio comercial[4],o que al decir de Moya Domínguez, en la institucionalización del Mercosur nohubo decisión política para iniciar la etapa supranacional que impone lacreación de órganos comunes[5].-

Sin duda un hito trascendental, en cuantodefinición de “proceso de integración económico” ha sido la Cumbre de San Luisde 1996[6],en donde el objetivo de formación de un mercado común se retrotrae a laconformación de una zona de libre comercio.-

En oportunidad del VIII EncuentroInternacional de América del Sur, celebrado en Asunción, expusimos la necesidadde la creación de un Parlamento para el Mercosur[7]que tomara la iniciativa de plantear una canalización adecuada de aquellosproblemas que afectan a los pueblos involucrados, por ejemplo circulación detrabajadores, medidas de protección al medio ambiente, derecho a la salud, etc.Señalamos la importancia acordada desde los mismos inicios por procesosdiversos como el Mercado Común Centroamericano[8]y la hoy Unión Europea.[9]Por entender que el presupuesto político de la democracia se encontrabadeterminado y el aspecto jurídico no resistía dudas, sostuvimos que lostérminos del problema se reducían a: la voluntad política. 

Por entonces, el proceso de integracióndel MERCOSUR parecía contradecir el rol de “spill over” (especie deacción encadenada que propele a la integración hacia adelante)[10]que el mundo académico mundial ha desarrollado para explicar la conformación dela Unión Europea.-

Sin embargo, en los últimos tiemposestamos asistiendo a una serie de hechos que nos evidencian que  el “spill over” (efecto derrame)renace entre las cenizas.-

En efecto, se observan pequeños focos delabor en relación a aquellos primeros objetivos sentados en el Tratado deAsunción, no obstante con limitaciones más que significativas. Es así, que amodo de ejemplo podemos citar el trabajo de la CPC[11],el cual  apartándose del criterioeconomicista que la dominaba consideró el problema de la obstrucción delejercicio de los derechos del padre o la madre de un menor, originado en lasustracción del mismo por parte de alguno de sus progenitores, tambiéndenominado "secuestros parentales", que si bien  enfatizó que son de discutible aceptacióncomo acto delictivo en la legislación de nuestros países, sólo -en razón de sucompetencia- recomendó la adopción de un Programa Nacional sobre prevención,sustracción y restitución de menores[12].-

     La voluntad política ausentepara la creación de un Parlamento tuvo su primera manifestación en enero del2003, cuando los Presidentes de Argentina y de Brasil, al reafirmar la alianzaestratégica entre ambas naciones como motor de la integración, secomprometieron a impulsar la creación de un órgano de esta naturaleza.[13]Idéntica declaración efectuó Néstor Kirchner en la Cumbre de Presidentes del MERCOSURque se celebró en Asunción en Junio de 2003[14].

Esta larvaria voluntad política, unida alreclamo social de mayores espacios de participación en este proceso deintegración[15] y siguiendoel marco teórico desarrollado, nos lleva a afirmar que éste es el momento para la creación de un Parlamento mercosureño.-

2- Cuestiones político-jurídicas

La existencia de un ParlamentoComunitario, fue reducida por años a cuestiones de obstáculos constitucionales.Con relación a estos obstáculos, la primera consideración es en atención a lasoberanía.

Como consecuencia del auge de la teoríaneofuncionalista en la década del setenta, se ha afirmado que la creación deorganismos supranacionales atenta contra la soberanía nacional. Se ha sostenidoque las instituciones supranacionales afectan la política de los Estados almenos en tres amplias formas: se convierten en actores políticos autónomos,creando nuevas opciones para los actores domésticos e induciendo cambios en laspolíticas e instituciones domésticas[16].-

Sin embargo, los casi sesenta años deexistencia de la actual Unión Europea (el máximo grado de integración conocido)y la supervivencia de sus Estados miembros  ha demostrado y demuestra que la hipótesis de trabajo de losneofuncionalistas fue errónea. La integración no es un juego de suma cero.Si bien los procesos de integración limitan y condicionan la autonomía de losEstados miembros o parte, a la vez, estimula una intervención nacional haciaáreas adyacentes a las integradas, produciendo un modelo dinámico y siemprecambiante entre las competencias nacionales y las comunitarias[17].-

La segunda cuestión se desprende delanálisis constitucional de los Estados parte. En este debate constitucional,las posiciones más rígidas advierten como obstáculo la disímil soluciónconstitucional de los Estados parte del MERCOSUR en orden a las normas decarácter explícito en cuanto autorizantes para un órgano de esta naturaleza.Señalan que Argentina expresamente autoriza la delegación de competencia ysubordina jerárquicamente a las normas dictadas en su consecuencia[18],al igual que  Paraguay que permite lacesión de competencia legislativa y jurisdiccional[19],empero que ni Brasil ni Uruguay cuentan con normas constitucionalesequivalentes. Desde este enfoque exigen una reforma constitucional.

Las posiciones menos rígidas -con asideroen la obligatoriedad de los Tratados internacionales- sostienen que lacelebración de tratados constitutivos o fundantes de procesos de integraciónson mutativos de la Constitución existente por tanto, no habría necesidad dereforma constitucional.

Se ha expuesto también, que toda normaconstitucional es autoejecutiva, que en rigor, ya no existen normasprogramáticas.[20]

Lo cierto es que Brasil en el artículo 4°de su Constitución Nacional luego de establecer los diez principios con loscuales rige en sus relaciones internacionales, en un párrafo único sostiene:“La República Federativa del Brasil buscará la integración económica, política,social y cultural de los pueblos de América Latina, en vista a la formación deuna comunidad Latinoamericana de Naciones.”

En el mismo orden de ideas, laConstitución de Uruguay dispone en su artículo 6° que: “La República procurarála integración social y económica de los Estados latinoamericanos,especialmente a lo que se refiere a la defensa común de sus productos ymaterias primas. Asimismo propenderá a la efectiva complementación de susservicios públicos.”

Oportuno es destacar que en estos dospaíses, no sólo no se ha cuestionado la constitucionalidad de los Tratados deOuro Preto, ni de Brasilia, en donde ya se admitía según sus propios  preceptos que el laudo se incorpore comocosa juzgada directa, sino que el debate interpretativo parece haber concluidopor medio del Protocolo de Olivos[21],por el que se crea un Tribunal -si bien arbitral- de carácter permanente deRevisión. Evidencia esto último, más que significativamente el “spillover”  y demuestra aún con profundaslimitaciones que se ha comprendido que se trata de un ejercicio en común de lasoberanía. 

No obstante debemos señalar que ladecisión política estratégica de la constitución de un Parlamento Comunitariono cuenta con el compromiso de todos los Estados parte conforme amerita laurgencia del presente del MERCOSUR.

Lapreocupación se desplaza hoy a plantear como obstáculo las diferencias en laextensión territorial, las asimetrías en orden a la población, al productobruto interno, etc.; pareciera que algunos Estados no están dispuestos aafrontar el problema del tamaño…del bloque, pues ciertamente la escala semodificó.      

Sería conveniente tener presente, aefectos de guardar coherencia con los principios fundamentales que inspirantanto el orden nacional como regional, plasmados de forma categórica en la Ley Suprema de cada uno de losestados Parte[22], en susorganizaciones políticas así como en el compromiso democrático emitido por losPresidentes de los Estados parte en Las Leñas el 26 y 27 de junio de 1992,sentando como condición indispensable para el desarrollo del procesointegrativo la exigencia del ejercicio democrático. Puesto que la democraciajurídicamente, no se sustenta en el instante que se declara, sino queindudablemente para que el poder democrático encuentre toda su plenitud, paraque se manifieste con toda su intensidad, debe encontrar una adecuada expresiónen el ejercicio mismo del poder.   

Es innegable que la democracia tiene unsignificado útil, sólo si se la define en términos institucionales. Por ello,al interrogante del cómo la respuesta obligada debe ser la vía participativaelectoral.

La elección por ser una de las claves,sino la  clave de la democracia,  nos conduce en este supuesto entre otros, aciertos interrogantes: ¿Cuál sería el criterio adecuado para establecer eldistrito? ¿Si el parlamentario ha de estar orientado hacia su distrito, esdecir teniendo en cuenta principalmente aquellos problemas de sus electores? O¿Si debe estar orientado en función de la Nación a la que pertenece? O ¿Por elcontrario debe encontrarse orientado al bien general que resulta la razón mismadel todo?

Si bien cada una de estas preguntastienen respuesta independiente, en rigor subyace en todas una única cuestión:la posible hegemonía de algún o algunos Estados Parte.

Cierto es que ha sido desde el núcleo dela ética democrática, tradicionalmente reconocido, que el voto de la mayoríadebe prevalecer sobre la oposición y las minorías han resultado una preocupación en el ámbito constitucional másque en el político electoral. Sin embargo, consideramos que el juego demayorías y minorías es a todas luces inconducente en un proceso de integración.Es decir, plantear el debate en este sentido parece desplegar una vez más unahipótesis reduccionista. En suma trasunta la idea que las solucionespolítico-jurídicas-económico-sociales corresponden exclusiva y aisladamente amotivaciones y soluciones nacionales. Lo cual no significa que la toma dedecisión en este Parlamento Comunitario, no deba adoptarse por mayoría.     

En cuanto a “quienes”, sin desestimar el rol quedesempeña el esquema de partidos políticos dentro de una democracia, entendemosque no deben ser los únicos actores de un órgano de esta naturaleza.   

3. Propuesta para la formación de un Parlamento Comunitario

            Reiteramoslo expuesto en la X Reunión de FIEALC en Moscú en junio 2001[23].En aquella ocasión expusimos que uno de los órganos que es preciso estableceren el MERCOSUR es el Parlamento Comunitario. Su conformación debe ser unaexpresión eficaz y no meramente formal de la democracia.

            Lasfunciones de este órgano son de control de la actividad integradora, y de co-decisión para la formación del derecho comunitario.

            Porello, el Parlamento mercosureño debe estar constituido por representantes delos pueblos, elegidos por voto universal y directo.

Principio rector de un sistema adecuadode integración es “el equilibrio político” por tanto el número de bancas oescaños no debe determinar la hegemonía de ninguno de los Estados integrados.Ello se puede resolver, adoptando un número igual para los países con mayorpoblación  u extensión territorial y quepermita por la suma de dos o más representantes de los Estados con menorpoblación u extensión geográfica una mayoría que impida la resolución depropuestas o normas exclusivamente por uno o dos de los Estados parte.

Una de las principales incompatibilidadesdebe ser el ejercicio de funciones nacionales.

La independencia de los representantesdebe estar asegurada para que no queden sujetos a indicaciones u ordenes de losgobiernos de los Estados que pertenecen, estableciéndose las garantías y lasinmunidades necesarias.

El parlamento no debe constituirse en unórgano burocrático para lo cual el número de integrantes debe ser reducido ycon preparación adecuada a las funciones habida cuenta que también debesimentar la conciencia integradora.

Por último entendemos conveniente que laagrupación se efectúe conforme las ideologías existentes en sus respectivosEstados, de esta forma se logra que los grupos sean plurinacionales y que nopreponderen por su nacionalidad, sino por grupos políticos afines de lospueblos que representan.