El déficit democrático: ¿Un hecho del pasado?

1.Consideraciones preliminares

La calificación de integración está dada sin duda, a partir del Tratado fundacional[1], en el cual se reafirma la voluntad política de establecer las bases para una unión más estrecha entre los pueblos y se sienta como primer objetivo el desarrollo económico con justicia social. Como bien lo advierte la Profesora Biocca esta noción de integración es abarcativa.[2] No obstante, desde ese entonces hasta el presente, en general por lo actuado ha sido catalogado como un proceso económico.

Pese a que la estructura institucional delineada en Asunción se reformula en Ouro Preto en 1994[3], los Estados parte, al reunirse en aquella ocasión, no llegan a obtener consenso para establecer un marco institucional permanente o definitivo y continúan prolongando un esquema institucional “minimalista” de tipo intergubernamental y destinado exclusivamente a favorecer el intercambio comercial[4], o que al decir de Moya Domínguez, en la institucionalización del Mercosur no hubo decisión política para iniciar la etapa supranacional que impone la creación de órganos comunes[5].-

Sin duda un hito trascendental, en cuanto definición de “proceso de integración económico” ha sido la Cumbre de San Luis de 1996[6], en donde el objetivo de formación de un mercado común se retrotrae a la conformación de una zona de libre comercio.-

En oportunidad del VIII Encuentro Internacional de América del Sur, celebrado en Asunción, expusimos la necesidad de la creación de un Parlamento para el Mercosur[7] que tomara la iniciativa de plantear una canalización adecuada de aquellos problemas que afectan a los pueblos involucrados, por ejemplo circulación de trabajadores, medidas de protección al medio ambiente, derecho a la salud, etc. Señalamos la importancia acordada desde los mismos inicios por procesos diversos como el Mercado Común Centroamericano[8] y la hoy Unión Europea.[9] Por entender que el presupuesto político de la democracia se encontraba determinado y el aspecto jurídico no resistía dudas, sostuvimos que los términos del problema se reducían a: la voluntad política. 

Por entonces, el proceso de integración del MERCOSUR parecía contradecir el rol de “spill over” (especie de acción encadenada que propele a la integración hacia adelante)[10] que el mundo académico mundial ha desarrollado para explicar la conformación de la Unión Europea.-

Sin embargo, en los últimos tiempos estamos asistiendo a una serie de hechos que nos evidencian que  el “spill over” (efecto derrame) renace entre las cenizas.-

En efecto, se observan pequeños focos de labor en relación a aquellos primeros objetivos sentados en el Tratado de Asunción, no obstante con limitaciones más que significativas. Es así, que a modo de ejemplo podemos citar el trabajo de la CPC[11], el cual  apartándose del criterio economicista que la dominaba consideró el problema de la obstrucción del ejercicio de los derechos del padre o la madre de un menor, originado en la sustracción del mismo por parte de alguno de sus progenitores, también denominado "secuestros parentales", que si bien  enfatizó que son de discutible aceptación como acto delictivo en la legislación de nuestros países, sólo -en razón de su competencia- recomendó la adopción de un Programa Nacional sobre prevención, sustracción y restitución de menores[12].-

      La voluntad política ausente para la creación de un Parlamento tuvo su primera manifestación en enero del 2003, cuando los Presidentes de Argentina y de Brasil, al reafirmar la alianza estratégica entre ambas naciones como motor de la integración, se comprometieron a impulsar la creación de un órgano de esta naturaleza.[13] Idéntica declaración efectuó Néstor Kirchner en la Cumbre de Presidentes del MERCOSUR que se celebró en Asunción en Junio de 2003[14].

Esta larvaria voluntad política, unida al reclamo social de mayores espacios de participación en este proceso de integración[15] y siguiendo el marco teórico desarrollado, nos lleva a afirmar que éste es el momento para la creación de un Parlamento mercosureño.-

2- Cuestiones político-jurídicas

La existencia de un Parlamento Comunitario, fue reducida por años a cuestiones de obstáculos constitucionales. Con relación a estos obstáculos, la primera consideración es en atención a la soberanía.

Como consecuencia del auge de la teoría neofuncionalista en la década del setenta, se ha afirmado que la creación de organismos supranacionales atenta contra la soberanía nacional. Se ha sostenido que las instituciones supranacionales afectan la política de los Estados al menos en tres amplias formas: se convierten en actores políticos autónomos, creando nuevas opciones para los actores domésticos e induciendo cambios en las políticas e instituciones domésticas[16].-

Sin embargo, los casi sesenta años de existencia de la actual Unión Europea (el máximo grado de integración conocido) y la supervivencia de sus Estados miembros   ha demostrado y demuestra que la hipótesis de trabajo de los neofuncionalistas fue errónea. La integración no es un juego de suma cero. Si bien los procesos de integración limitan y condicionan la autonomía de los Estados miembros o parte, a la vez, estimula una intervención nacional hacia áreas adyacentes a las integradas, produciendo un modelo dinámico y siempre cambiante entre las competencias nacionales y las comunitarias[17].-

La segunda cuestión se desprende del análisis constitucional de los Estados parte. En este debate constitucional, las posiciones más rígidas advierten como obstáculo la disímil solución constitucional de los Estados parte del MERCOSUR en orden a las normas de carácter explícito en cuanto autorizantes para un órgano de esta naturaleza. Señalan que Argentina expresamente autoriza la delegación de competencia y subordina jerárquicamente a las normas dictadas en su consecuencia[18], al igual que  Paraguay que permite la cesión de competencia legislativa y jurisdiccional[19], empero que ni Brasil ni Uruguay cuentan con normas constitucionales equivalentes. Desde este enfoque exigen una reforma constitucional.

Las posiciones menos rígidas -con asidero en la obligatoriedad de los Tratados internacionales- sostienen que la celebración de tratados constitutivos o fundantes de procesos de integración son mutativos de la Constitución existente por tanto, no habría necesidad de reforma constitucional.

Se ha expuesto también, que toda norma constitucional es autoejecutiva, que en rigor, ya no existen normas programáticas.[20]

Lo cierto es que Brasil en el artículo 4° de su Constitución Nacional luego de establecer los diez principios con los cuales rige en sus relaciones internacionales, en un párrafo único sostiene: “La República Federativa del Brasil buscará la integración económica, política, social y cultural de los pueblos de América Latina, en vista a la formación de una comunidad Latinoamericana de Naciones.”

En el mismo orden de ideas, la Constitución de Uruguay dispone en su artículo 6° que: “La República procurará la integración social y económica de los Estados latinoamericanos, especialmente a lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas. Asimismo propenderá a la efectiva complementación de sus servicios públicos.”

Oportuno es destacar que en estos dos países, no sólo no se ha cuestionado la constitucionalidad de los Tratados de Ouro Preto, ni de Brasilia, en donde ya se admitía según sus propios  preceptos que el laudo se incorpore como cosa juzgada directa, sino que el debate interpretativo parece haber concluido por medio del Protocolo de Olivos[21], por el que se crea un Tribunal -si bien arbitral- de carácter permanente de Revisión. Evidencia esto último, más que significativamente el “spill over”  y demuestra aún con profundas limitaciones que se ha comprendido que se trata de un ejercicio en común de la soberanía. 

No obstante debemos señalar que la decisión política estratégica de la constitución de un Parlamento Comunitario no cuenta con el compromiso de todos los Estados parte conforme amerita la urgencia del presente del MERCOSUR.

La preocupación se desplaza hoy a plantear como obstáculo las diferencias en la extensión territorial, las asimetrías en orden a la población, al producto bruto interno, etc.; pareciera que algunos Estados no están dispuestos a afrontar el problema del tamaño…del bloque, pues ciertamente la escala se modificó.      

Sería conveniente tener presente, a efectos de guardar coherencia con los principios fundamentales que inspiran tanto el orden nacional como regional,  plasmados de forma categórica en la Ley Suprema de cada uno de los estados Parte[22], en sus organizaciones políticas así como en el compromiso democrático emitido por los Presidentes de los Estados parte en Las Leñas el 26 y 27 de junio de 1992, sentando como condición indispensable para el desarrollo del proceso integrativo la exigencia del ejercicio democrático. Puesto que la democracia jurídicamente, no se sustenta en el instante que se declara, sino que indudablemente para que el poder democrático encuentre toda su plenitud, para que se manifieste con toda su intensidad, debe encontrar una adecuada expresión en el ejercicio mismo del poder.   

Es innegable que la democracia tiene un significado útil, sólo si se la define en términos institucionales. Por ello, al interrogante del cómo la respuesta obligada debe ser la vía participativa electoral.

La elección por ser una de las claves, sino la  clave de la democracia,  nos conduce en este supuesto entre otros, a ciertos interrogantes: ¿Cuál sería el criterio adecuado para establecer el distrito? ¿Si el parlamentario ha de estar orientado hacia su distrito, es decir teniendo en cuenta principalmente aquellos problemas de sus electores? O ¿Si debe estar orientado en función de la Nación a la que pertenece? O ¿Por el contrario debe encontrarse orientado al bien general que resulta la razón misma del todo?

Si bien cada una de estas preguntas tienen respuesta independiente, en rigor subyace en todas una única cuestión: la posible hegemonía de algún o algunos Estados Parte.

Cierto es que ha sido desde el núcleo de la ética democrática, tradicionalmente reconocido, que el voto de la mayoría debe prevalecer sobre la oposición y las  minorías han resultado una preocupación en el ámbito constitucional más que en el político electoral. Sin embargo, consideramos que el juego de mayorías y minorías es a todas luces inconducente en un proceso de integración. Es decir, plantear el debate en este sentido parece desplegar una vez más una hipótesis reduccionista. En suma trasunta la idea que las soluciones político-jurídicas-económico-sociales corresponden exclusiva y aisladamente a motivaciones y soluciones nacionales. Lo cual no significa que la toma de decisión en este Parlamento Comunitario, no deba adoptarse por mayoría.     

En cuanto a “quienes”, sin desestimar el rol que desempeña el esquema de partidos políticos dentro de una democracia, entendemos que no deben ser los únicos actores de un órgano de esta naturaleza.   

3. Propuesta para la formación de un Parlamento Comunitario

            Reiteramos lo expuesto en la X Reunión de FIEALC en Moscú en junio 2001[23]. En aquella ocasión expusimos que uno de los órganos que es preciso establecer en el MERCOSUR es el Parlamento Comunitario. Su conformación debe ser una expresión eficaz y no meramente formal de la democracia.

            Las funciones de este órgano son de control de la actividad integradora, y de co- decisión para la formación del derecho comunitario.

            Por ello, el Parlamento mercosureño debe estar constituido por representantes de los pueblos, elegidos por voto universal y directo.

Principio rector de un sistema adecuado de integración es “el equilibrio político” por tanto el número de bancas o escaños no debe determinar la hegemonía de ninguno de los Estados integrados. Ello se puede resolver, adoptando un número igual para los países con mayor población  u extensión territorial y que permita por la suma de dos o más representantes de los Estados con menor población u extensión geográfica una mayoría que impida la resolución de propuestas o normas exclusivamente por uno o dos de los Estados parte.

Una de las principales incompatibilidades debe ser el ejercicio de funciones nacionales.

La independencia de los representantes debe estar asegurada para que no queden sujetos a indicaciones u ordenes de los gobiernos de los Estados que pertenecen, estableciéndose las garantías y las inmunidades necesarias.

El parlamento no debe constituirse en un órgano burocrático para lo cual el número de integrantes debe ser reducido y con preparación adecuada a las funciones habida cuenta que también debe simentar la conciencia integradora.

Por último entendemos conveniente que la agrupación se efectúe conforme las ideologías existentes en sus respectivos Estados, de esta forma se logra que los grupos sean plurinacionales y que no preponderen por su nacionalidad, sino por grupos políticos afines de los pueblos que representan.