Cuando el 30 de noviembre de 1985 los presidentes de
la República Argentina y de la República Federativa del Brasil, Raúl Alfonsín y
José Sarney respectivamente, firmaron al pie de las Cataratas la Declaración
de Iguazú, expresaron su firme voluntad política de acelerar el proceso
de integración bilateral. En armonía con los esfuerzos de cooperación y
desarrollo regional, expresaron su firme convicción de que esta tarea debe ser
profundizada por los gobiernos con la indispensable participación de todos los
sectores de sus comunidades nacionales, a quienes convocaron a unirse a este
esfuerzo, ya que cabe también a ellos explorar nuevos caminos en la búsqueda de
un espacio económico regional latinoamericano[1].
Esta coincidencia abarcaba todos los sectores
susceptibles de una mayor integración entre los dos países[2]
y tenía por objetivo el elaborar propuestas para lograr una rápida
profundización de los vínculos de cooperación e integración económica,
especialmente en lo referido a las áreas de complementación industrial,
energía, transporte y comunicaciones, desarrollo científico - técnico, comercio
bilateral y con terceros mercados[3].
Para poder avanzar de acuerdo a lo estipulado en la
parte declarativa de la Declaración de Iguazú de noviembre de 1985, en julio
del año siguiente, los gobiernos de Argentina y del Brasil deciden firmar en
Buenos Aires el Acta de Buenos Aires en la cual deciden establecer el
Programa de Integración y Cooperación Económica entre la República Argentina y
la República Federativa del Brasil[4].
Para tal fin, establecen como principios de elaboración y ejecución del
Programa el que será gradual, en etapas anuales de definición, negociación,
ejecución y evaluación [...] será flexible de forma tal de poder ajustar su
alcance, ritmo y objetivos [...] incluirá, en cada etapa, un conjunto reducido
de proyectos integrados en todos sus aspectos, previéndose inclusive la
armonización simétrica de políticas para asegurar el éxito de los proyectos y
la credibilidad del Programa [...] será equilibrado en el sentido que no debe
inducir a una especialización de las economías en sectores específicos; que
debe estimular la integración intrasectorial; que debe buscar un equilibrio
progresivo, cuantitativo y cualitativo, del intercambio por grandes sectores y
por segmentos a través de la expansión del comercio [...] propiciará la
modernización tecnológica y una mayor eficiencia en la asignación de recursos
en las dos economías, a través de tratamientos preferenciales ante terceros
mercados, y la armonización progresiva de políticas económicas con el objetivo
final de elevar el nivel de ingreso y de vida de las poblaciones de los dos
países[5].
En función de este objetivo central, “elevar el nivel de ingreso y de vida
de las poblaciones de los dos países”, se firmaron en el marco de este
Programa veinticuatro protocolos que abarcaban la casi totalidad de las áreas
en las cuales podía promoverse una integración entre Argentina y Brasil. Éstas
eran bienes de capital, trigo, complementación de abastecimiento alimentario,
expansión del comercio, empresas binacionales, asuntos financieros, fondo de
inversiones, energía, biotecnología, estudios económicos, información inmediata
y asistencia recíproca en casos de acciones nucleares y emergencias radiológicas,
cooperación aeronáutica, siderurgia, transporte terrestre, transporte marítimo,
comunicaciones, cooperación nuclear, cultural, administración pública, moneda,
industria automotriz, industria de la alimentación, regional fronterizo,
planeamiento económico y social.
Como vemos, las bases sobre las cuales se cimenta la
integración sudamericana tras la instauración democrática son de carácter
abarcativo y no restrictivo, puesto que incluye los más variados ámbitos y no
se circunscribe al ámbito estrictamente económico.
Este criterio comienza a variar con la firma, en
1988, del Tratado de Integración, Cooperación y Desarrollo entre la
República Argentina y la República Federativa del Brasil. En él, se
establece que los territorios de los dos países integrarán un espacio
económico común[6] y se
establece claramente que el presente Tratado y los Acuerdos específicos en
virtud de él celebrados serán aplicados de acuerdo con los principios de
gradualidad, flexibilidad, equilibrio y simetría, para permitir la adaptación
progresiva de los habitantes y de las empresas de cada Estado Parte a las
nuevas condiciones de competencia y de legislación económica[7].
Asimismo este Tratado incluye un actor novedoso en la
integración sudamericana al hablar, en el artículo 6, de una Comisión
Parlamentaria de Integración de carácter consultivo.
Sin embargo el cambio fundamental en la integración
sudamericana ocurre en 1990 con la firma, por parte del presidente Carlos Menem
de la República Argentina, y el presidente Fernando Collor de Melo de la
República Federativa del Brasil, del Acta de Buenos Aires en la cual se
dejan de lado los criterios de flexibilidad y gradualidad que guiaron el
proceso durante la década anterior y se avanza en la creación del Mercado Común
entre Argentina y Brasil poniendo especial énfasis en la coordinación de
políticas macroeconómicas y en las rebajas arancelarias generalizadas, lineales
y automáticas, como metodologías primordiales para la conformación del Mercado
Común[8].
Para cumplir tal objetivo se estipulaba un Grupo de Trabajo Binacional
creado a tales efectos[9].
A partir de este Acta serán los lineamientos
neoliberales los que guiarán la integración, poniendo mayor atención en los
aspectos concernientes al mercado y la economía y dejando a un lado el resto de
los temas de interés, ya sean de carácter institucional como así también lo
referente a los restantes ámbitos de la integración que se habían estipulado en
el Acta de Buenos Aires de julio de 1986. En este sentido, son claros los
objetivos perseguidos cuando sólo se establece un mínimo esquema institucional
que guíe el proceso de integración. Según lo estipulado en el Anexo II del
Acta, el Grupo de Trabajo Binacional para la conformación del Mercado Común
entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil, en adelante
denominado Grupo Mercado Común, tendrá como función elaborar y proponer a ambos
gobiernos todas las medidas sucesivas que permitan dar cumplimiento a los
objetivos y plazos adoptados por los Presidentes de ambos países[10]
el cual estará subordinado a la Comisión de Ejecución del Tratado de
Integración, Cooperación y Desarrollo del 29 de noviembre de 1988[11].
Como se ve, en este Acta desaparece la Comisión Parlamentaria de
Integración prevista en el artículo 6 del Tratado de Integración, Cooperación y
Desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil,
con lo cual las decisiones se adoptarían, a partir de entonces, por los ámbitos
gubernamentales de eminente aspecto económico tales como la Subsecretaria de
Industria y Comercio y la Subsecretaria de Economía del Ministerio de Economía,
el Banco Central de la Republica Argentina, ocupándose el Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto de una coordinación general.
Este mismo criterio se siguió con la firma, en marzo
de 1991, del Tratado de Asunción que instituyó el Mercado Común del Sur
(MERCOSUR). Este Tratado, signado por Argentina y Brasil, que venían trabajando
en la integración desde 1985, como así también por la República del Paraguay y
la República Oriental del Uruguay, establece en sus considerandos que el
objetivo de la creación del MERCOSUR, que es el establecimiento de un Mercado
Común entre los países signatarios del acuerdo, debe ser alcanzado mediante
el más eficaz aprovechamiento de los recursos disponibles, la preservación del
medio ambiente, el mejoramiento de las interconexiones físicas, la coordinación
de las políticas macroeconómicas y la complementación de los diferentes
sectores de la economía, con base en los principios de gradualidad,
flexibilidad y equilibrio, sin embargo los objetivos a los cuales se
apuntan se circunscriben al accionar de las empresas, y no de los habitantes de
los Estados parte, bajo el criterio de la teoría del derrame, según la cual si
un sector económico obtenía mejoras y ganancias, tarde o temprano esa situación
se derramaría hacia el resto de la sociedad.
Asimismo, al momento de establecer la estructura
orgánica del MERCOSUR se establece que la Administración y ejecución del
presente Tratado y de los acuerdos específicos y decisiones que se adopten en
el marco jurídico que el mismo establece durante el período de transición,
estará a cargo de los siguientes órganos: a) Consejo del Mercado Común; b)
Grupo Mercado Común[12].dejando
de lado, una vez más y tal como ocurriera con la firma del Acta de Buenos Aires
del 6 de julio de 1990, la representación de los ciudadanos a través de la
presencia de los “representantes del pueblo” entre las instituciones del
proceso de integración.
Sin embargo esta realidad se modificó con la firma
del Protocolo de Ouro Preto en diciembre de 1994. A través de este
Protocolo se modifica la estructura orgánica del MERCOSUR, aunque se mantienen
estables y vigentes los objetivos económicos que perseguía como así también el
criterio filosófico economicista que guiaba su accionar.
Esta modificación determinó que la estructura
institucional del MERCOSUR contará con los siguientes órganos: I - El Consejo
del Mercado Común (CMC); II - El Grupo Mercado Común (GMC); III - La Comisión
de Comercio del MERCOSUR (CCM); IV - La Comisión Parlamentaria Conjunta (CPC);
V - El Foro Consultivo Económico-Social (FCES); VI - La Secretaría
Administrativa del MERCOSUR (SAM). Parágrafo único - Podrán ser creados, en los
términos del presente Protocolo, los órganos auxiliares que fueren necesarios
para la consecución de los objetivos del proceso de integración[13].
Este cambio parecía ser un avance en la democratización en la toma de
decisiones del proceso de integración como así también en sus objetivos, puesto
que incorporaba actores hasta ahora ausentes, tales como los parlamentarios o
los miembros de la sociedad civil que, nucleados en organizaciones de interés
común, podrían participar del Foro Consultivo; asimismo se dejaba abierta la
posibilidad de la adecuación de la estructura sin ser necesario un engorroso
proceso de negociación y firma de un nuevo Protocolo. Sin embargo se clausuraba
estas posibilidades en el artículo siguiente, en el cual se sostenía que son
órganos con capacidad decisoria, de naturaleza intergubernamental: el Consejo
del Mercado Común, el Grupo Mercado Común y la Comisión de Comercio del
MERCOSUR[14].
Quedaba claro que el resto de los órganos serían de mero carácter consultivo
sin ninguna posibilidad efectiva de influencia en el devenir del proceso de
integración; asimismo, si bien se sostenía que ”podrán ser creados, en los
términos del presente Protocolo, los órganos auxiliares que fueren necesarios
para la consecución de los objetivos del proceso de integración” estos
nuevos órganos no podrían ser parte de los grupos decisorios, puesto que para
poder formar parte de ellos sería necesaria la reforma del Protocolo o la firma
de nuevo instrumento legal que reemplazara el Protocolo de Ouro Preto.
Queda claro entonces que el MERCOSUR recogió mucho
más los fundamentos del Acta de Buenos Aires de 1990 que los de los acuerdos
alcanzados durante la década del 80´ entre Argentina y Brasil, y que se
priorizó el objetivo estrictamente económico comercial por sobre el objetivo
más general de los acuerdos anteriores y se eligió una metodología
generalizada, lineal y automática por encima de la flexibilidad y el
gradualismo.
Sin embargo hoy en día, tras el derrumbe de la teoría
economicista que guiara el accionar de la mayor parte de los dirigentes sudamericanos
con responsabilidad de gobierno durante la década del 90´ vuelve a ponerse
sobre el tapete la necesidad de discutir la importancia del proceso de
integración y su forma de construcción y objetivos.
Por ello es hora de decir basta de MERCOSUR, basta de
esa teoría economicista según la cual el progreso de ciertos sectores
económicos empresariales se derramaría, tarde o temprano, hacia el resto de la
sociedad. Es necesario que retomemos un concepto de integración más amplio, no
necesariamente el mismo de la década del 80´, pero si eso nos puede servir de
base.
Es imprescindible que se firme un nuevo Tratado de
Integración, que reconozca la integración de los pueblos y no sólo de los
factores productivos, que incluya una organicidad tal que garantice la
representación de todos los actores involucrados en el proceso.
Para que esto se pueda llevar adelante es menester
que las instituciones que “gobiernen” el proceso de integración sean de
carácter supranacional y velen por el cumplimiento del objetivo central que
debe tener cualquier proceso de integración que es el mejoramiento de las
condiciones de vida de los habitantes de los países que forman parte de dicho
proceso, puesto que si sólo son de carácter intergubernamental y se encargan de
coordinar el accionar de los Estados parte del proceso de integración no se
puede constituir una verdadera Comunidad. Para poder lograr esto es necesaria
la existencia de una verdadera estructura organizativa comunitaria y, por ende,
supranacional.
Con la llegada al gobierno del Presidente Lula en
Brasil y el Presidente Kirchner en Argentina parecen abrirse nuevos horizontes
en la integración sudamericana, y prueba de ello son los hechos acontecidos en
el último año, siendo los más importantes la incorporación de argentinos en la
delegación brasileña en el Consejo de Seguridad de la ONU, la profundización
del organigrama institucional del MERCOSUR, la incorporación de Perú como
miembro asociado del proceso de integración y, fundamentalmente, la
reactivación del eje Buenos Aires-Brasilia como mascarón de proa del MERCOSUR.
Es claro que la sintonía existente entre los primeros
mandatarios da el impulso imprescindible para que el MERCOSUR avance a paso
firme hacia su profundización y su ampliación. Así lo demuestra la firma del Consenso
de Buenos Aires, al que algunos denominaron “respuesta al Consenso de
Washington”, por el cual se establecían claramente los intereses de ambos
países y resaltando, entre los más importantes, la integración regional.
Hoy en día juntos Argentina y Brasil poseen el 70%
PIB y el 60% de la población de América del Sur, es decir, son un factor
determinante a la hora de construir la integración sudamericana, por ello es
fundamental que minimicemos los lógicos recelos construidos a través de tantos
años y comencemos a construir una nueva forma de pensar que privilegie la
cooperación por sobre la confrontación.
En consecuencia debemos propugnar la discusión de
otro tipo de integración, una integración más democrática, y para ello
es fundamental la instauración de un Parlamento sudamericano; más justa,
para lo cual es imprescindible que se instituya un Tribunal con jurisdicción
para poder garantizar la aplicación de lo estipulado por las instituciones del
proceso de integración; más solidaria, y para tal fin se hace primordial
el establecimientos de fondos económicos que disminuyan las desigualdades entre
los diversos países que formen parte de esta nueva integración sudamericana
como así también de las desigualdades que hay en el seno de cada país.
Es hora entonces que lo sudamericanos digamos BASTA
DE MERCOSUR y que avancemos juntos hacia la COMUNIDAD SUDAMERICANA DE
NACIONES para la cual es imprescindible convocar a la totalidad de los
Estados sudamericanos, para que a través de ellos, los pueblos sudamericanos
discutan y establezcan una integración política, económica y social que les
garantice una mejor calidad de vida, y entonces si la integración cumpla con el
objetivo que debe guiar el accionar de toda acción política que es el
garantizar la mayor felicidad para el mayor número de personas.
Es necesario que todos y cada uno de los
sudamericanos entendamos que ya quedó perimido aquel juego de suma cero que
caracterizó la política sudamericana por cien años a través del cual se veía la
ganancia de uno de los países de la región como la pérdida del propio país.
Frente a ello es imprescindible que fomentemos una lógica de juego de suma
positiva, a través del cual cuando un país gana, lo hace la región en su
conjunto, y que, a largo plazo, somos todos los que ganamos, sólo así podremos
construir un futuro mejor, más merecedor de ser vivido para todos los
habitantes de Sudamérica.
Lic.
Eduardo Rivas
Tema 2:
MERCOSUR - ASPECTOS
INSTITUCIONALES
Hacia una nueva
institucionalización. Parlamento. Tribunal Superior.
Lic. Eduardo Rivas
Licenciado en Ciencia Política
(UBA)
Magister en Estudios de la Unión
Europea (UdC)
Tras
la instauración democrática de la década del ´80, y en gran medida gracias a la
sintonía existente entre los presidente Raúl Alfonsín y José Sarney que
privilegiaron una política de cooperación por sobre la política de
confrontación que había caracterizado las décadas anteriores se firma el 30 de
noviembre de 1985 la Declaración de Iguazú que es el primer paso de lo que un
lustro más tarde se convertiría en el MERCOSUR.
Sin
embargo con la implementación de políticas neoliberales por parte del gobierno
argentino comenzaron, a mediados de la década del ´90, las desavenencias entre
los mayores socios del MERCOSUR.
Con la llegada al gobierno del Presidente Lula en
Brasil y el Presidente Kirchner en Argentina parecen abrirse nuevos horizontes
en la integración sudamericana, y prueba de ello son los hechos acontecidos en
el último año, siendo los más importantes la incorporación de argentinos en la
delegación brasileña en el Consejo de Seguridad de la ONU, la profundización
del organigrama institucional del MERCOSUR, la incorporación de Perú como
miembro asociado del proceso de integración y, fundamentalmente, la
reactivación del eje Buenos Aires-Brasilia como mascarón de proa del MERCOSUR.
Es
necesario entonces, de cara a los nuevos acontecimientos que todos y cada uno
de los mercosureños entendamos que ya quedó perimido aquel juego de suma cero
que caracterizó la política sudamericana por cien años a través del cual se
veía la ganancia de uno de los países de la región como la pérdida del propio
país. Frente a ello es imprescindible que fomentemos una lógica de juego de
suma positiva, a través del cual cuando un país gana, lo hace la región en su
conjunto, y que, a largo plazo, somos todos los que ganamos, sólo así podremos
construir un futuro mejor, más merecedor de ser vivido para todos los
habitantes de Sudamérica.
Lic. Eduardo Rivas
[1]. Declaración de Iguazú, punto 18.
[2]. Op. Cit., punto 20
[3]. Op. Cit., punto 20.
[4]. Acta de Buenos Aires, punto 1.
[5]. Op. Cit., punto 2.
[6]. Tratado de Integración, Cooperación y
Desarrollo entre la República Argentina y la República Federativa del Brasil,
artículo 1.
[7]. Op. Cit., artículo 2.
[8]. Acta de Buenos Aires, punto 2.
[9]. Idem anterior.
[10]. Acta de Buenos Aires, Anexo II, punto 1.
[11]. Op. Cit., punto 2.
[12]. Tratado de Asunción, artículo 9.
[13]. Protocolo de Ouro Preto, artículo 1.
[14]. Op. Cit., artículo 2.