O sonho de uma América Latina integrada economicamente é um
dos mais antigos da região, uma vez que esta sempre enfrentou problemas
econômicos, sociais e políticos, fruto de uma colonização baseada unicamente na
exploração. Diante desta realidade, muito discutiu-se acerca da integração
econômica como solução para os problemas latino-americanos.
Com isso, em meados do séc. XX, a CEPAL (Comissão econômica
pra a América Latina e Caribe), “um
importante fórum de debates na busca de interesses latino-americano(...),
entende e prega que o nosso caminho não será outro que o da nossa integração
regional”[1].
Tal argumento é baseado em diversos estudos realizados, tendo como paradigma a
realidade européia.
Neste contexto, em 1960, é assinado o Tratado de Montevidéu,
o qual cria a ALALC (Associação Latino-Amerciana de Livre Comércio); seu
objetivo é “o estabelecimento, a
longo prazo, de forma gradual e progressiva, de um mercado comum latino
americano e, de imediato, uma zona de livre comércio”[2].
No entanto, em 1969, alguns dos países que assinaram o
Tratado de Montevidéu – Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru;
posteriormente Venezuela, decidem pela formação de um sub-grupo regional. De
modo que, com o Acordo de Cartagena, criam o Pacto Andino, o qual previa a
instituição de um Tribunal de Justiça e de um Parlamento andinos. Embora ainda
válido, o Pacto Andino não produz efeitos práticos.
Em 1980 o Tratado de Montevidéu é renegociado. O resultado
desta renegociação é a criação da ALADI (Associação Latino-Americana de
Integração). A ALADI dispõe tão somente acerca de mecanismos de preferências
tarifárias de caráter bilateral, não estabelecendo prazos para tanto.
Ainda na década de 80, Argentina e Brasil iniciam
negociações a fim de estabelecerem um processo de integração bilateral; assim,
em 1985, é assinada a Declaração de Iguaçu, a qual deu início ao processo de
integração econômica entre estes dois países. No entanto, este processo, por
certo tempo, foi abandonado. Mesmo em face de tal abandono, em 1991 é assinado
o Tratado de Assunção, o qual cria o MERCOSUL, tendo como membros fundadores
Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai.
O MERCOSUL, diferentemente da ALALC e da ALADI, não busca
uma integração regional, e sim uma integração sub-regional, assemelhando-se ao
Pacto Andino. No entanto, tal distinção não significa que o MERCOSUL não possa
transformar-se em um projeto de integração regional, pois encontra-se aberto à
adesão de novos membros.
De acordo com o disposto no art. 1º do Tratado de Assunção,
o objetivo a ser alcançado pelo MERCOSUL é “a constituição de um mercado comum,
com a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países
membros, através da eliminação de direitos alfandegários e de restrições
não-tarifárias vigentes no comércio recíproco”[3].
Em 1994, com a assinatura do Protocolo de Ouro Preto, fica
estabelecida a estrutura institucional definitiva do MERCOSUL. Este documento
confere ao bloco personalidade jurídica de Direito Internacional (art. 34).
Ressalte-se que o Protocolo de Ouro Preto em nada modifica os objetivos
definidos pelo Tratado de Assunção, apenas cria sua estrutura institucional. A
partir de então o MERCOSUL evoluiu para o estágio de união aduaneira, ainda que
incompleta.
Tanto o Tratado de Assunção quanto o Protocolo de Ouro Preto
não fazem menção à adoção de normas de Direito Comunitário, tampouco acerca da
instituição de organismos supranacionais. Ressalte-se, por oportuno, que o
Tratado de Assunção estabelece como meta a ser atingida pelo MERCOSUL a
construção de um mercado comum, sendo indispensável, para tanto, a adoção de
tal sistema.
Embora inspirado na experiência européia, nenhum dos
documentos mercosulistas alude à normas supranacionais. De acordo com Wagner
Rocha D’Angelis, o Tratado de Assunção se assemelha muito mais à Convenção de
BENELUX do que ao Tratado de Roma, “uma vez que não comporta procedimentos ou
aspectos normativos do tipo comunitário, tampouco prevê organismos
supranacionais”[4].
Face o art. 2º do Protocolo de Ouro Preto, resta claro que o
MERCOSUL adota o modelo jurídico baseado na intergovernabilidade, sendo tal
posicionamento reforçado pelos artigos 37 e 42.
De acordo com Deisy de Freitas Lima Ventura, as regras de
Direito Comunitário não forma incorporadas pelo sistema jurídico vigente no
MERCOSUL, uma vez que os membros incorporam tão somente as normas que lhes
interessam.
O modelo intergovernamental adotado pelo MERCOSUL
encontra-se arraigado aos conceitos clássicos de Soberania e Direito
Internacional Público; sendo que a principal característica reside no fato de
que todas as decisões do bloco encontram-se vinculadas à vontade política dos
Estados Partes.
A intergovernabilidade pode ser entendida como um nível
intermediário entre a soberania tradicional e a supranacionalidade, onde os
Estados Partes mantêm sua soberania no que se refere ao seu ordenamento
jurídico; no entanto, têm a possibilidade de participar de um processo de
integração regional.
Em razão do sistema adotado pelo MERCOSUL, qual seja – a
intergovernabilidade, o processo de integração resta prejudicado. Tal prejuízo
se deve ao fato de que os Estados, não delegando parcela de sua soberania em favor
do bloco, colocam em risco os interesses coletivos.
Outro ponto que corrobora o entendimento de que o MERCOSUL
só tem a perder com o sistema intergovernamental é o fato de que as normas
derivadas, quais sejam, as Decisões, Resoluções e Diretrizes, se baseiam na
Teoria das Organizações Internacionais e, embora sejam de caráter obrigatório
para os Estados Partes, devem por estes ser incorporadas em seus ordenamentos
jurídicos internos para se validarem. No ordenamento jurídico brasileiro, por
exemplo, tais normas têm a mesma hierarquia dos tratados internacionais, os
quais necessitam de aprovação do Congresso Nacional para serem válidos.
Em virtude da adoção do modelo intergovernamental, todas as
decisões emanadas do bloco necessitam ser internalizadas para que produzam os
efeitos jurídicos desejados. Deste modo, não há como diferenciar as normas
advindas do MERCOSUL daquelas produzidas nas relações com terceiros países.
Como conseqüência do procedimento adotado, ocorre uma
excessiva lentidão, fruto de todo este procedimento burocrático. Um exemplo
prático que pode ser citado é o caso do próprio Protocolo de Ouro Preto;
assinado em 1994, somente entrou em nosso ordenamento jurídico no ano de 1996.
Como resultado tem-se a criação de obstáculos ao processo integracionaista, que
visa a celeridade na aplicação de suas decisões.
Ressalte-se, por oportuno, que o caráter intergovernamental
funcionou muito bem enquanto o MERCOSUL encontrava-se no período de transição.
Hoje, encontrando-se no estágio de união aduaneira, tal sistema já não é mais
adequado.
Para o total “deslanche” do MERCOSUL faz-se necessária a
instituição de organismos supranacionais, uma vez que aqui a vontade política
supera o Direito, o que, na maioria das vezes, prejudica o intuito
integracionaista em favor dos interesses dos próprios Estados.
Pode-se dizer que o Direito Comunitário surgiu no seio da
Comunidade Econômica Européia e que é uma evolução natural do Direito
Internacional Clássico.
Assim, o Direito Internacional Público pode ser subdividido
em Direito Internacional Público Clássico e Direito Internacional Público
Moderno. Naquele o sistema entre as nações soberanas é um sistema de
coordenação, onde os Estados possuem parcelas iguais de soberania, onde um
Estado não pode intervir no outro. Nesta concepção, as grandes preocupações dos
Estados são a guerra e a paz. No entanto, com o término da Segunda Guerra
Mundial, sobretudo na Europa, outros temas – além da guerra e da paz, despertam
a preocupação das nações, como a proteção d meio ambiente, a dignidade da
pessoa humana e o comércio.
Como já foi mencionado, em virtude de tais acontecimentos,
alguns países europeus iniciam um processo de integração regional,
ultrapassando a simples integração econômica, visando uma integração completa.
Com a assinatura do Tratado de Roma, os conceitos
tradicionais de Direito Internacional Público e Soberania são abalados, uma vez
que estes países cedem parte de sua soberania em favor de instituições
supranacionais, as quais editam normas comunitárias – obrigatórias para as
partes; tais normas se sobrepõem às normas nacionais. Surge, assim, o chamado
Direito Comunitário.
São características essenciais do Direito Comunitário: a
autonomia, a primazia, a aplicabilidade direta, o efeito jurídico imediato e a
aplicação de sanções ao Estado-Parte que não cumprir a norma comunitária.
Vejamos cada uma destas características mais detalhadamente.
O art. 189 do Tratado de Roma trata da aplicabilidade
direta; entretanto não trata tão somente disto. Cuida, ainda, da autonomia das
normas comunitárias, pois a autonomia faz com que as normas criadas sejam
uniformes e integralmente válidas para todos os membros.
Por meio da aplicabilidade direta as normas comunitárias
editadas não necessitam de incorporação pelos ordenamentos jurídicos de cada
membro para que tenham validade no interior dos mesmos; são inseridas
automaticamente.
O efeito jurídico direto do Direito Comunitário não vem
previsto no Tratado de Roma; apesar disto, é amplamente utilizado e amparado
pelo doutrina e jurisprudência européias. O efeito jurídico direto permite que
todos os particulares se utilizem das normas e instituições comunitárias, uma
vez que as normas emanada de tais órgãos geram direitos e obrigações a todos, e
não somente aos Estados Partes. Como já mencionado, o Direito Comunitário não
preocupa-se tão somente com a guerra e a paz; preocupa-se com o meio ambiente,
comércio, defesa da concorrência, defesa dos direitos humanos, dentre outros.
A primazia das normas comunitárias reflete que estas são
hierarquicamente superiores à normas dos ordenamentos jurídicos internos das
Partes. Tal superioridade hierárquica não se refere tão somente às leis
ordinárias, refere-se, também, às normas de caráter constitucional.
A última característica de Direito Comunitário é a
possibilidade de aplicação de sanção ao Estado Parte que não cumprir o que foi
determinado pela norma supranacional. Tais sanções são aplicadas pelo Tribunal
de Justiça das Comunidades Européias.
Diante do exposto, vemos que o Direito Comunitário
sobrepõe-se ao Direito Nacional, o que exige grande esforço e vontade política
dos membros.
Pretende-se, neste item, traçar um breve paralelo entre os
sistemas comunitário e intergovernamental, ou seja, os sistemas adotados pela
União Européia e MERCOSUL, respectivamente.
Como já foi dito, o Direito Comunitário surgiu com o término
da Segunda Guerra Mundial, sendo encarado como uma evolução do Direito
Internacional Público. Esse novo ramo do Direito interessa-se pela integração,
como sendo este o modo para desenvolvimento regional.
Em Direito Internacional, por sua vez, as soberanias são
iguais, ou seja, cada Estado é soberano, havendo respeito recíproco entre eles.
Em um sistema regido por normas comunitárias, este conceito de soberania sofre
uma alteração, uma vez que os membros daquele bloco cedem parcelas de suas
soberanias para órgãos supranacionais, os quais têm poder decisório e suas
decisões são obrigatórias para todas as partes, tendo aplicabilidade direta,
efeito jurídico imediato e a cominação de sanções em caso de descumprimento das
mesmas. Além disso, possuem primazia em relação às normas jurídicas dos ordenamentos
nacionais.
Nos sistemas regidos pro normas de Direito Internacional,
entretanto, as normas não são auto-aplicáveis e não geram efeito jurídico
direto para os particulares dos Estados Partes. De acordo com o art. 42 do
Protocolo de Ouro Preto, as normas emanadas dos órgãos com capacidade decisória
são obrigatórias. No entanto, precisam ser incorporadas pelos respectivos
ordenamentos jurídicos para serem validadas no interior dos mesmos. Quando as
partes optam por não cumpri-las, não existem sanções; o Membro que não as
cumprir somente sofrerá retaliações econômicas das demais partes.
5. PERSPECTIVAS
DE IMPLANTAÇÃO DE DIREITO COMUNITÁRIO NO MRECOSUL
Em nenhum dos seus documentos, o MERCOSUL alude à
perspectiva de adoção de um modelo comunitário, com institutos e normas
supranacionais, embora a meta final do Tratado de Assunção seja a construção de
um mercado comum, o que, em nosso entendimento, é muito difícil sem a presença
de órgãos supranacionais para a regulação das normas emanadas do bloco.
Como já dito, o MERCOSUL adotou o modelo supranacional, o
qual funciona muito bem na fase de livre comércio; no entanto, ao adentrarmos
na fase de união aduaneira, tal sistema mostra-se deficiente, embora ainda
possa ser utilizado. Quando implementar-se o mercado comum, tal sistema se
tornará inviável.
Até o presente momento nada foi feito a fim de que se
implantasse o sistema comunitário no âmbito do MERCOSUL. Ainda que atitudes
neste sentido sejam tomadas existem barreiras práticas e constitucionais as
quais devem ser transpostas para que este sistema seja, de fato, implementado.
5.1 Barreiras para a adoção de
Direito Comunitário no âmbito do MERCOSUL
O
primeiro passo para a implementação de Direito Comunitário em um processo de
integração regional é a vontade política das partes. No entanto, existem outros
fatores que devem coexistir para que a adoção do modelo comunitário seja
implementada.
Assim, para a adoção de tal sistema
são necessárias mudanças de caráter prático e constitucional.
No presente trabalho serão
observadas tão somente as barreiras constitucionais para a adoção de Direito
Comunitário no âmbito mercosulista.
As constituições das Repúblicas da
Argentina e do Paraguai contêm dispositivos os quais permitem a adoção de
normas de Direito Comunitário, sobretudo a constituição paraguaia. As
constituições das Repúblicas do Brasil e Uruguai, por sua vez, apresentam
maiores dificuldades, uma vez que, dependendo da interpretação dada à
constituição brasileira, esta permite a adoção de normas comunitárias no âmbito
do MERCOSUL, em todos os elementos da mesma. Assim, para alguns, o art. 4º,
parágrafo único da CF/1988, prevê tal sistema.
Vejamos o que dispõe cada uma das
constituições dos Estados Partes do MERCOSUL:
URUGUAI:
A Constituição da República Oriental
do Uruguai entrou em vigor no dia 14 de janeiro de 1997.
Em seu art. 2º, o Uruguai,
totalmente arraigado ao conceito de soberania, repele a intervenção de qualquer
Estado estrangeiro, por tratar-se de um país soberano. O art. 6º, por sua vez,
dispõe acerca da integração econômica e social da região latino-americana.
Diante de tais artigos, sobretudo o
art. 6º, pergunta-se: o Uruguai admite, ainda que de forma implícita, a adoção
de órgãos supranacionais?
Para determinados autores não há
necessidade de reforma constitucional, uma vez que o Uruguai admite, de forma
implícita, a adoção do modelo supranacional ao dispor que buscará a integração
social e econômica. Para os defensores de tal interpretação, não há integração
econômica sem integração política, a qual exige, para a formação de um mercado
comum, a adoção de institutos supranacionais.
Ressalte-se, entretanto, que em face
seu art. 2º, o Uruguai impossibilita a criação de órgãos supranacionais, uma
vez que repele qualquer intervenção de outros Estados estrangeiros,
consequentemente de organismos superiores a seu Estado soberano.
Desta forma, a constituição uruguaia
é um grande entrave à adoção do modelo comunitário, por estar arraigada ao
conceito de soberania, vendo esta como uma forma de defesa de seu Estado em
relação à intervenções externas.
-
PARAGUAI:
O Paraguai, dentre todos os membros do MERCOSUL, é o
que se encontra mais preparado constitucionalmente para a implementação de
normas comunitárias.
O art. 1367 da constituição paraguaia, promulgada em 1992,
dispõe que os tratados, convênios e acordos internacionais aprovados e
ratificados possuem hierarquia superior às leis sendo, porém, inferiores à
própria constituição[5].
Assim, referidos atos internacionais sofrem o controle da
constitucionalidade; no mesmo sentido, encontra-se o disposto no art. 141.
De caráter extremamente importante e inovador é o art. 145,
o qual traz menção expressa a uma ordem jurídica supranacional. Mencionado
artigo dispõe que o Paraguai, em condições de igualdade com outros Estados,
admite uma ordem jurídica supranacional, onde seja garantida a vigência dos
direitos humanos, da paz, da justiça, da cooperação e do desenvolvimento, no
político, econômico e cultural.
Diante do exposto, concluí-se que o Paraguai encontra-se constitucionalmente
preparado para a eventual adoção do modelo comunitário no âmbito do MERCOSUL.
-
ARGENTINA:
A constituição federal argentina, assim como a
paraguaia, encontra-se preparada constitucionalmente para a adoção de
institutos e normas comunitárias no MERCOSUL.
Embora tanto a constituição argentina quanto a paraguaia
admitam a supranacionalidade, há sutil diferença entre a supranacionalidade
admitida por tais países.
A constituição paraguaia admite a supranacionalidade desde
que esta encontre-se em condições de igualdade e em consonância com os direitos
humanos, com a paz, com a justiça, com a cooperação e com o desenvolvimento
econômico, político, social e cultural. A constituição argentina, por sua vez,
acresce à igualdade a reciprocidade, impondo como condições para a adoção do
modelo comunitário apenas o respeito à ordem democrática e aos direitos humanos[6].
Deste modo, Paraguai e Argentina realizaram modificações em
suas constituições prevendo a instituição de organismos supranacionais
comunitários no âmbito do MERCOSUL, encontrando-se preparados para tanto.
-
BRASIL:
O Brasil, assim como o Uruguai, apresenta barreiras
constitucionais à adoção do sistema comunitário no processo de integração
regional.
Em sua constituição cria tais obstáculos ao dispor eu a
soberania é o fundamento da República brasileira (art. 1º), tendo como
fundamentos de suas relações internacionais a independência nacional e a
não-intervenção (art. 4º, I e IV). Também há disposição expressa acerca do
controle da constitucionalidade dos tratados internacionais (art. 102, III. B).
Assim, a constituição brasileira nega, simultaneamente, as
idéias de unificação política bem como a de que normas internacionais possam
ter aplicabilidade direta no interior do país, mesmo aquelas que se relacionem
ao processo de integração.
No entanto, a disposição contida no parágrafo único do
artigo 4º é diversa, pois tal artigo prega a integração econômica, política,
social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma
comunidade latino-americana de nações. Este artigo merece atenção especial,
posto que, ao ser dada uma interpretação construtiva, os obstáculos
constitucionais podem ser contornados, visando-se a adoção do modelo
comunitário, uma vez que mencionado artigo se refere à integração política e
visa a formação de uma comunidade latino-americana de nações, o que nos parece
inviável sem a criação de órgãos comunitários e supranacionais.
Assim, a questão a ser solucionada no Brasil, no que diz
respeito as barreiras constitucionais impostas à adoção do modelo
supranacional, são bem mais simples do que aquelas que devem ser transpostas no
caso uruguaio.
Diante do exposto, concluí-se que o Brasil, embora não
consagre em sua Carta Magna, a adoção de órgãos e normas supranacionais, o faz
de forma implícita, uma vez que prega a busca da integração política e a
formação de uma comunidade latino-americana de nações – o que é praticamente
impossível valendo-se tão somente do sistema intergovernamental.
Assim, quando chegado o momento da implementação de
institutos supranacionais, tais barreiras devem ser transpostas, sendo o caso
brasileiro de solução mais simples que o caso uruguaio.
O MERCOSUL, embora inspirado na experiência européia
para sua formação e tendo como meta a formação de um mercado comum, em nenhum
de seus documentos prestigia o sistema comunitário e a adoção de órgãos
supranacionais.
Face aos dispositivos do Protocolo de Ouro Preto
resta claro que o sistema vigente no MERCOSUL é o intergovernamental. Tal
sistema só torna lento o processo de integração do cone sul, pelo fato de que
todas as decisões devem ser internalizadas para serem consideradas válidas no
interior de cada Estado Parte.
Outra característica do sistema intergovernamental
que também o torna inadequado para um processo de integração que vise a
formação de um mercado comum é o fato de que todas as decisões devem ser
tomadas por consenso entre os membros. No âmbito mercosulista, a falta de
maturidade política e a situação econômica precária das partes faz com que
estas barrem decisões que os prejudiquem individualmente, embora se mostrem
favoráveis ao bloco como um todo.
Assim, a conclusão à que se chega é a da necessidade
de adoção de normas de Direito Comunitário, com a instituição de órgãos
supranacionais.
No entanto, a adoção do modelo jurídico europeu
trata-se de tarefa árdua, pois não depende somente da vontade política dos
membros (o que por si só já é um entrave aos intentos integracionistas). Além
disto, existem outros obstáculos práticos, ideológicos e constitucionais, haja
vista que as constituições brasileira e uruguaia representam algumas das
barreiras a serem transpostas.
Argentina e Paraguai já encontram-se preparados para
a adoção do modelo comunitário; Brasil e Uruguai, por sua vez, necessitam de
reformas constitucionais para atingirem o mesmo estágio dos demais parceiros.
Assim, concluí-se que a supranacionalidade mostra-se
como alternativa para o desenvolvimento do MERCOSUL, talvez a única, uma vez
que o sistema intergovernamental mostra-se deficiente.
BIBLIOGRAFIA
AGUADO,
Juventino de Castro – Uma tentativa de avaliação da integração latino-americana
ALMEIDA,
Paulo Roberto de – O MERCOSUL no contexto global, in – MERCOSUL – lições do
período de transitoriedade. Ed. Celso Bastos, 1997
BAHIA,
Saulo José Casali – A supranacionalidade no MERCOSUL, in - MERCOSUL – lições do
período de transitoriedade. Ed. Celso Bastos, 1997
D’ANGELIS,
Wagner Rocha – MERCOSUL: da intergovernabilidade a supranacionalidade?
SILVA,
G. E. do Nascimento e & ACCIOLY, Hildebrando – Manual de Direito
Internacional Público. Ed. Saraiva, 2000
VENTURA,
Deisy de Freitas Lima – A ordem jurídica no MERCOSUL
[1] AGUADO, Juventino de Castro – Uma tentativa da avaliação da integração Latino-americana, p. 7
[2] SILVA, G. E. do Nascimento e & ACCIOLY, Hildebrando – Manual de Direito Internacional Público, p. 225
[3] ALMEIDA, Paulo Roberto de, O MERCOSUL no contexto global, in – MERCOSUL – lições do período de transitoriedade, p. 110
[4] D’ANGELIS, Wagner Rocha – MERCOSUL: da intergovermabilidade à supranacionalidade?, p. 67
[5] BAHIA, Saulo José Casali – A supranacionalidade no MERCOSUL; in MERCOSUL – lições do período de transitoriedade. P. 198
[6] BAHIA, Saulo José Casali, op. Cit. P. 202