I.-) INTRODUCCIÓN:

Con el presente ensayo se pretende indagar sobre una temática vital para el futuro del MERCOSUR, si es posible construir un MERCOSUR cooperativo y solidario que propenda a un desarrollo regional armónico y equilibrado. El planteo que se formula, se origina en la visión multidimensional de la naturaleza de un esquema de integración, desde donde se puede apreciar que la dimensión política y la económico-comercial monopolizan la atención dentro del Mercosur, desplazando las otras dimensiones a un plano meramente secundario, tales como la social, la cultural, la educativa, la jurídica, y la espacial.

De un análisis basado en la disquisición de las dimensiones, y focalizando la atención –exclusivamente- sobre la dimensión económica y comercial, los saldos numéricos positivos que arroja ésta sorprenden y respaldan –al mismo tiempo- con evidencia material el supuesto éxito del MERCOSUR. Pero aquello que es visto como una fortaleza, presenta un inconfundible signo de debilidad, ya que esa dimensión se sustentó en función del dogma fundamental del modelo de acumulación, la concentración de la riqueza.

Con el ensayo, se busca discurrir acerca de los lazos cooperativistas y solidarios del MERCOSUR, los que pueden orientarse hacia las otras dimensiones del proceso, aquellas integradas por todo tipo de actores subnacionales que reclaman la distribución de los beneficios de la integración, para percibir –de ese modo- los efectos tangibles. A su vez, una eventual transformación cualitativa del MERCOSUR, requerirá la creación de un mecanismo institucional que canalice los lazos cooperativistas y solidarios, para lo cual será conducente la gestación de un nuevo órgano de naturaleza supranacional, con funciones bien definidas.

La argumentación que respalda el decurso lógico del ensayo, surge de aquellos lineamientos fundamentales fijados por los Estados Partes del MERCOSUR para la conformación del proceso; de esta forma, es posible recordar lo que a continuación se detalla: a) el desarrollo de un gran espacio económico latinoamericano; b) la búsqueda de una adecuada inserción y una mayor autonomía de los países latinoamericanos en el marco del actual orden internacional; c) lograr un desarrollo con justicia social; d) promover un desarrollo armónico y equilibrado de los estados participantes del acuerdo[1]. De lo expuesto, se evidencia en qué consistió y consiste el objetivo estratégico regional de los Estados miembros, el siempre bien ponderado “desarrollo”; es decir, que los Estados pretenden -por interés o necesidad- elevar los niveles  de desarrollo con la creación de un Mercado Común.

Si bien el objetivo estratégico sigue vigente para los Estados Miembros, el esquema de integración necesita reencauzarse hacia dicho fin. La reorientación del MERCOSUR dependerá de la definición e implementación de políticas regionales basadas en la cooperación para el desarrollo. Ahora bien, ¿esto es posible? ; y si es posible, ¿cómo se implementa?. El problema está planteado.

II.-) EL MERCOSUR CORPORATIVO:

La corriente neoliberal que azotó a los países de América Latina durante la década del 90’,  produjo una extraña consecuencia de retroproyección en el Cono Sur, específicamente en los Estados Miembros del MERCOSUR. Estos Estados asimilaron las recetas mágicas en el orden doméstico, y de modo contemporáneo, ante la difusión expansiva y endógena de las recetas, cada uno de los miembros del MERCOSUR tiñó con el germen neoliberal a sus respectivas políticas exteriores, y luego proyectaron regionalmente dichas políticas para construir el bloque comercial.

Repárese, que el esquema de integración es de naturaleza intergubernamental, por cuanto los máximos órganos del MERCOSUR se integran con funcionarios gubernamentales representantes de sus respectivos Estados, y las decisiones que se toman dentro del marco institucional regional, se realizan por consenso; entonces, no es descabellado suponer que, aquello que se definió como prioritario en el orden doméstico de los Estados Nacionales –partes en el proceso de integración-, también debió ser prioritario en el ámbito externo regional.  El análisis crítico que se desprende de estos párrafos, apunta a señalar que el encanto Mercosureño –a los fines de una lectura neoliberal- fue unidireccional y unidimensional, es decir la dirección de lo económico y la dimensión de lo económico.

Siguiendo con el orden de ideas, el mito del éxito económico y comercial del MERCOSUR, se sustentó en que las exportaciones globales aumentaron, que las exportaciones intra-zona se quintuplicaron, que MERCOSUR se transformó en  un global trader, que se convirtió en uno de los principales polos de atracción de inversiones del mundo. Entonces, corresponde acabar con el mito;  para ello será imprescindible utilizar una estrategia de desagregación, la cual consiste en una herramienta sencilla que delata la inconsistencia de los discursos simplificados y facilistas de la corriente neoliberal.

Desde un punto de vista demográfico, siempre se afirmó que MERCOSUR es un mercado de 200 millones de habitantes; sin embargo conviene señalar que si a esa cifra se restan los millones de pobres e indigentes de cada uno de los Estados Miembros, el resultado que se obtendrá será una reducción importante de la suma señalada. Si además, calculamos los habitantes residentes en todas esas ciudades que no integran los centros desarrollados del MERCOSUR, la cifra ilusoria volverá a sufrir otra reducción importante, tornando patente la gran masa de ciudadanos excluidos del Mercosur.

Desde una visión territorial, siempre se afirmó que MERCOSUR es un espacio geográfico de 12 millones de kilómetros cuadrados, cuatro veces la Unión Europea; no obstante, los flujos comerciales de bienes y servicios, como así también de capitales se concentran en una franja desarrollada del Mercosur, franja que conecta las principales ciudades del bloque; de este modo sobresalen las vastas extensiones territoriales desconectadas de la franja desarrollada, implicando una sustancial disminución de kilómetros cuadrados en la cifra mágica.

Una lectura realista, conduce a afirmar que MERCOSUR presenta brechas de desarrollo entre los miembros, y a su vez graves desequilibrios regionales endógenos en cada uno de ellos; en este sentido, es posible precisar, que el problema es doblemente complejo. Siguiendo con el análisis realista, se puede afirmar  que los desequilibrios regionales son antedatados al MERCOSUR, por ende no puede atribuírsele responsabilidad a éste  en la causa y origen de las diferencias; sin embargo, suponer que el ahondamiento de las brechas tiene en el esquema integrativo una de las potenciales causas, no significa una suposición ilógica y apresurada; al contrario, la inferencia apriorística se refuerza, si se afirma con convicción que la responsabilidad principal recae sobre la corriente neoliberal; puede entonces valorarse las apreciaciones antes expuestas vinculadas[D1]  al efecto de retroproyección de esa corriente con efectos nocivos sobre el Mercosur.  

El resultado del diagnóstico, permite afirmar que el actual MERCOSUR es de talante corporativo, por su tendencia a la concentración; la falta de indicadores distributivos, despierta la necesidad de reflexionar sobre ese MERCOSUR anclado a una de las dimensiones; a su vez, se reflexiona por los futuros escenarios que el esquema de integración enfrentará, tales como la profundización de la estructura institucional, la consolidación del mercado común y la ampliación del número de miembros. Ante esos escenarios, quizás sea posible mudar hacia otro tipo de MERCOSUR, hacia uno de talante cooperativo y solidario, multidimensional, y proactivo. El interrogante sigue planteado.

III.-) EL CASO DE LA UNIÓN EUROPEA:

Antes de responder al interrogante formulado, conviene analizar -comparativamente- Mercosur con el esquema de integración más avanzado del mundo, la Unión Europea.

Dentro de las competencias comunitarias, la Unión puede definir su política regional y estructural, para lo cual cuenta con dos Comités consultivos en la materia, uno el Comité de las Regiones, el otro el Comité Económico y Social. Esa política se orienta para brindar soluciones en materia de desequilibrios regionales, apoyando financieramente las transformaciones; y de ese modo es como la Unión destina sus fondos estructurales. A su vez se destaca, que para el mayor éxito en la implementación de esas políticas regionales, se complementa con el esfuerzo y la coordinación de acciones de los Estados Miembros que presentan desequilibrios en sus ámbitos internos, con la finalidad de que las estrategias de desarrollo nacional –de esos Estados- guarden coherencia y armonía con la política de la Unión.

Para definir la política regional, la U.E. fijó una serie de principios considerados como asuntos prioritarios, tales como fomentar el desarrollo de regiones atrasadas, reconvertir regiones, combatir el paro de larga duración, facilitar la adaptación de los trabajadores a las mutaciones industriales, fomentar el desarrollo de las zonas rurales.

Entonces se observa que la Unión, tiene competencias en materia de asuntos regionales y estructurales, que cuenta con dos órganos consultivos de amplia participación con facultades para elevar sugerencias sobre la problemática regional, que las políticas regionales se definen en razón de los principios prioritarios, y que poseen fondos estructurales para la redistribución de los beneficios recaudados por la Unión. De este modo, de una simple comparación, es posible afirmar que MERCOSUR no presenta una estructura y mecanismos funcionales semejantes a los de la Unión[2]; por ende, desde una apreciación subjetiva y coherente con el decurso lógico del ensayo, es probable señalar que MERCOSUR presenta signos de debilidad y vacío institucional en materia de asuntos regionales, por lo que a su vez, se puede aseverar que tal situación es afín con el  perfil corporativo del MERCOSUR.

IV.-) UN MERCOSUR COOPERATIVO Y SOLIDARIO:

Para producir una transformación de fondo dentro de la estructura institucional del MERCOSUR, será necesario crear un nuevo órgano[3], que revista naturaleza supranacional –como primera medida-, que sirva de centro de convergencia de competencias asociadas, y que presente diferentes niveles de implementación de acciones, entre los cuales podrían figurar: un primer nivel complementario, conformado por facultades técnicas consultivas y de aplicación; un segundo nivel exclusivo, con facultades propias;  el tercer nivel de coordinación; el cuarto nivel como ámbito de debate y discusión; el quinto nivel de difusión  móvil e itinerante.

Siguiendo el orden de ideas, el nuevo órgano del MERCOSUR que se propone, en razón del objetivo de transformar cualitativamente la estructura institucional, consiste en la creación de una Agencia de Cooperación para el Desarrollo Regional del MERCOSUR. Esa Agencia Regional –según el objetivo prioritario señalado- deberá revestir naturaleza supranacional, para lo cual será imprescindible el respaldo político de los Estados Partes, con la finalidad de introducir una reforma sustancial dentro del diseño institucional del Protocolo de Ouro Preto.

Con la convergencia de competencias, la Agencia Regional podrá estar facultada para manejar asuntos vinculados con la cooperación internacional –siempre y cuando estén orientados al desarrollo del bloque[4]-, y a su vez detentar el rol central en las cuestiones relativas a los desequilibrios regionales. Cuando se menciona el término convergencia de competencias, se alude por una parte, a los asuntos vinculados con las relaciones externas del MERCOSUR, aquellos que tienen en el Consejo Mercado Común -máximo órgano de conducción política-, al responsable de diseñar las estrategias de cooperación internacional. Sin embargo, toda implementación de acciones que surja de una estrategia de cooperación internacional para el desarrollo, requerirá de un posterior proceso de internalización, necesarios para distribuir los beneficios tangibles, la otra parte del punto de convergencia; será aquí entonces, en dónde la Agencia Regional cobrará preponderancia institucional, por encargarse del proceso endoregional para la movilización de recursos.

La convergencia de competencias –en materia de cooperación internacional y de asuntos de desarrollo-, será la condición esencial para el perfil de la Agencia Regional,  y justificativo de la naturaleza supranacional del órgano, y la diferenciará de todo otro órgano dentro de la estructura institucional del MERCOSUR, como así también de todo otro esquema de integración regional. De un análisis comparativo con los mecanismos europeos, se resalta que, los asuntos de política de desarrollo y de política regional transitan por carriles inversos[5]; así es posible observar que de las prescripciones del tratado de la UE, existen normas que refuerzan la base jurídica de la política comunitaria de ayuda al desarrollo, señalando que ésta reviste pura naturaleza complementaria a las políticas nacionales de los Estados miembros[6]. En resumen, la política de cooperación internacional para el desarrollo que despliega la UE se orienta al exterior de ésta, hacia terceros países, grupos de países o regiones, revistiendo naturaleza complementaria; en sentido contrario, la política regional de UE, se orienta al interior de la Unión y reviste naturaleza principal, se resalta aquí que las actividades de los Estados miembros en la materia, consisten en acciones de coordinación complementarias a los esfuerzos comunitarios.

Ahora bien, siguiendo con la propuesta del ensayo, con relación a los procedimientos y mecanismos para la ejecución de acciones de la Agencia de Cooperación para el Desarrollo Regional del MERCOSUR, ésta presentará diferentes niveles. El primer nivel consistirá en pleno ejercicio de las acciones técnico-consultivas y de aplicación; recuérdese que el Consejo Mercado Común tiene facultades para diseñar las estrategia de cooperación internacional del bloque con terceros países, grupos de países, bloques regionales y organismos internacionales; será entonces allí, donde las acciones consultivas de la Agencia tendrán gran eficacia, ya que coadyuvarán a que el máximo órgano de conducción política del MERCOSUR defina los objetivos estratégicos externos vinculados con la cooperación internacional.

También repárese, que todos los beneficios que se obtengan de los diferentes  canales de cooperación internacional para el desarrollo, deberán ser internalizados en el MERCOSUR a partir de una aplicación distributiva de los recursos; y es aquí donde adquiere preponderancia la Agencia Regional, ya que el proceso de movilización de recursos endoregional, tendrá como prioridad la promoción y protección de los intereses  de las regiones atrasadas del Mercosur. Entonces para resumir este importante primer nivel, se señala el eslabonamiento de las acciones, hacia el exterior técnico-consultivas, y hacia el interior de aplicación distributiva.

El segundo nivel relativo a las acciones de la Agencia Regional, se configura con las facultades exclusivas del órgano supranacional; este nivel, se convierte en el ámbito natural para la definición de las políticas regionales de desarrollo del Mercosur. El objetivo prioritario de la Agencia Regional consistirá en combatir los desequilibrios regionales, para lo cual movilizará una gran cantidad de recursos.

Los recursos de la Agencia Regional, se obtendrán del Fondo Cooperativo para el Desarrollo Regional, el cual se integrará con un porcentaje derivado de la recaudación del arancel externo común; a su vez, los Estados partes realizarán aportes constitutivos complementarios, fruto de los recursos nacionales provenientes de la recaudación interna; también, se obtendrán otros recursos para que integren el Fondo Cooperativo, los que se generarán a partir de las estrategias de cooperación internacional para el desarrollo, y que surgirán de vínculos interregionales al estilo del acuerdo UE-MERCOSUR, o de vínculos de cooperación con países poderos que integran el G-7, o de  acuerdos de cooperación con organismos multilaterales[7].

El tercer nivel  de la Agencia Regional, es el nivel de la coordinación de estrategias y acciones con las distintas Agencias Nacionales de cada uno  Estados Partes del Mercosur. Cada Agencia Nacional es la responsable de articular su propio Sistema Nacional de Cooperación Internacional, Sistema que consiste en la internalización de recursos que se generan de vínculos externos, complementando y reforzando las políticas y estrategias de desarrollo nacional[8].

El cuarto nivel se configura con un espacio para el debate y la discusión, el cual lo debe presidir el Director General de la Agencia Regional, contando con la participación de los representantes de las regiones, provincias y municipios del Mercosur. La mega reunión podrá denominarse como, Conferencia Regional, cuya finalidad será debatir y discutir las políticas regionales que la Agencia del Mercosur deba definir. La Conferencia Regional se convertirá  en el ámbito institucional apropiado para que los representantes de las Regiones, Provincias y Municipios eleven propuestas y proyectos vinculados al desarrollo de las Regiones.

El quinto y último nivel, se relaciona con los canales de difusión, y el perfil móvil e itinerante de la Agencia Regional. Este nivel dependerá del rol que el Director General de la Agencia Regional ejerza, ya que cuanto mayor sea su movilidad hacia las zonas periféricas del Mercosur, mayor será la tendencia que favorecerá la gestación del sentimiento de pertenencia al esquema de integración entre los diferentes actores institucionales de las zonas atrasadas. La diplomacia viajera intra-Mercosur que podrá emprender el Director General, no sólo servirá para achicar las distancias institucionales, sino que fomentará la generación de canales de comunicación directos entre las zonas desfavorecias y la Agencia Regional.

V.-) CONCLUSIONES:

El pasado 16 de Octubre del 2003, en el marco de la visita del presidente de Brasil a la República Argentina, Luis Inácio Lula da Silva, se celebró el Consenso de Bs. As., del cual puede extraerse de su punto 3º: “Convenimos en impulsar decididamente en el proceso de integración regional la participación activa de la sociedad civil, fortaleciendo los órganos existentes, así como las iniciativas que contribuyan a la complementación, la asociatividad, y el diálogo amplio y plural”.

A su vez, en el punto 16º del documento, los Presidentes expresaron: “Entendemos que la integración regional constituye una opción estratégica para fortalecer la inserción de nuestros países en el mundo, aumentando su capacidad de negociación. Una mayor autonomía de decisión nos permitirá hacer frente más eficazmente a los movimientos desestabilizadores del capital financiero especulativo y a lo intereses contrapuestos de los bloques más desarrollados, amplificando nuestra voz en los diversos Foros y organismos multilaterales. En ese sentido, destacamos que la integración Sudamericana debe ser promovida en el interés de todos, teniendo por objetivo la conformación de un modelo de desarrollo en el cual se asocian el crecimiento, la justicia social, y la dignidad de los ciudadanos.”

La trascripción de los dos puntos del Consenso de Bs. As., refleja un discurso político cargado de buenas intenciones para fortalecer y consolidar el MERCOSUR. Sin embargo todos los medios propuestos para ese fin, no alcanzan a satisfacer las necesidades del ciudadano del MERCOSUR. Cristalizar aquellas estructuras que sirvieron para gestar al MERCOSUR corporativo, alejará al discurso político de las acciones concretas, tornando la dimensión política del MERCOSUR en un ámbito de incoherencia disociada, el MERCOSUR deseado por un lado, y el MERCOSUR real por otro.

La solución se encuentra retomando el rumbo, logrando más que coherencia, armonía del discurso y praxis política. La transformación cualitativa del MERCOSUR, se podrá realizar al reencauzarse el proceso sobre la base esencial de vínculos cooperativistas y solidarios.

La creación de un nuevo órgano, la Agencia de Cooperación para el Desarrollo Regional, podrá convertirse en la única garantía de lograr el MERCOSUR deseado, el MERCOSUR cooperativista y solidario. Ese MERCOSUR anhelado –según se desprende del Consenso de Bs. As.-, es la firme ambición política de los Presidentes de la República Federativa de Brasil y de la República Argentina.

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AUTOR: Gustavo Fabián Sosa – Colegio de Abogados de Tucumán – Mat. Prof. Nº 3648 -