El día jueves, 22 de noviembre de 2001, se publicó en el Boletín Oficial la Ley Nº 25.488, por la que se produce una sustancial reforma del Código Procesal Civil y Comercial de la Nación.
No es del caso pronunciarse aquí sobre la conveniencia de la reforma, sobre su tino o desatino.
Lo cierto es que corresponde señalar que la reforma intentada es nula, por carecer el Congreso Nacional de la competencia legislativa necesaria para ello.
El Código Procesal Civil y Comercial de la Nación fue dictado para regir en la Capital Federal, los territorios nacionales y ser utilizado por los juzgados federales, o en el fuero penal económico, en los temas de su competencia.
Pero ya no existen territorios nacionales y la Capital Federal es ahora la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, ha dictado su estatuto organizativo y tiene facultades de legislación y jurisdicción (art. 129 CN).
De manera tal que no existe territorio donde el Congreso pueda ejercer legislación exclusiva, esto es, entendido como poder legislativo local.
Está claro, a nivel de manual de instrucción cívica, que no constituye materia delegada a la Nación, la legislación que no sea de fondo, esto es la normativa procesal, ni aquella que verse sobre facultades no delegadas a la Nación. Por ello es nítidamente inconstitucional.
Dice la disposición transitoria decimoquinta de la Constitución Nacional (1994): "Hasta tanto se constituyan los poderes que surjan del nuevo régimen de autonomía de la Ciudad de Buenos Aires, el Congreso ejercerá una legislación exclusiva sobre su territorio, en los mismos términos que hasta la sanción de la presente".
Para Roberto Dromí y Eduardo Menem, la Ciudad de Buenos Aires es "una semi provincia con régimen de gobierno autónomo". ("La Constitución Reformada" pág. 420).
Sin espacio alguno para la duda, el Congreso ha perdido sus facultades como legislador local en la Ciudad de Buenos Aires, desde la instalación de la Legislatura de la Ciudad.
En el mismo sentido, la Constitución Nacional preceptúa en su art. 129 que "La Ciudad de Buenos Aires tendrá un régimen de gobierno autónomo, con facultades propias de legislación y jurisdicción..."
También es cierto que esa disposición, en su último párrafo establece que "Una ley garantizará los intereses del Estado Nacional, mientras la Ciudad de Buenos Aires sea Capital de la Nación".
Esta ley resulta ser la Nº 24588, de Intereses del Estado Nacional en la Ciudad de Buenos Aires, más conocida como la "ley Cafiero". Rigen entonces, la Ley Nº 1893 y el Decreto-Ley Nº 1285/58.
La "Ley Cafiero", muy importante, establece en su art. 5º que "La legislación nacional y municipal vigente en la Ciudad de Buenos Aires a la fecha de entrada en vigencia del estatuto Organizativo al que se refiere el art. 129 de la Constitución Nacional, seguirá siendo aplicable, en tanto no sea derogada o modificada por las autoridades nacionales o locales, según corresponda"-
Se trata del llamado fenómeno de "recepción legislativa" que hubiera tenido lugar igualmente si no se hubiera dictado esta norma, que, de todas formas, es de buena técnica legislativa.
Otra norma importante, a los fines que aquí nos ocupan, establece que "La justicia nacional ordinaria de la Ciudad de Buenos Aires, mantendrá su actual jurisdicción y competencia continuando a cargo del Poder Judicial de la Nación" (art. 8 Ley Nº 24588).
En el mismo art. 8º se establece que "La Ciudad de Buenos Aires, tendrá facultades propias de jurisdicción en materia de vecindad, contravencional y de faltas, contenciosa administrativa y tributaria locales".
En buen romance, esto significa que le está vedada a la Ciudad la jurisdicción civil, penal (correccional y de instrucción) comercial y laboral, a cargo, según vimos, del Poder Judicial de la Nación.
Esta disposición no oscurece la situación evidente de que, aún nacional, la justicia ordinaria de la Ciudad, es de alcance local y doméstica, por así decirlo. No es justicia federal.
Está la justicia local - aún dependiente de la Nación - obligada a aplicar la legislación local, por ejemplo, en materia de amparo. También ejemplificativamente, la justicia civil aplica, en los hechos la ley local de Deudores Alimentarios Morosos, dicho sea de paso, de dudosa constitucionalidad.
Recibido el Código Procesal Civil y Comercial de la Nación como norma local, por imperio del fenómeno de la recepción legislativa (un principio de derecho común) o por imperio de la Ley Nº 24588 (art.8), lo cierto es que el Congreso de la Nación ha cesado al tiempo de la instalación de la Legislatura de la Ciudad, en su carácter de legislador exclusivo en el territorio de la Ciudad. Y no puede, en principio, dictar normas de carácter procesal. A salvo queda, dijimos, su potestad de regular los procesos en el ámbito de la Justicia Federal, o en el Fuero Penal Económico.
Dice Creo Bay: "Instalados dichos poderes, el Congreso tendrá las atribuciones que se haya reservado en dicha ley (la de garantías). Pero, además de los que expresamente se reserva, tendrá siempre, la atribución de velar, mientras Buenos Aires sea capital, por los intereses del Estado Federal y por la pacífica convivencia, en el mismo territorio, de dos órdenes distintos de autoridades políticas".
"El Congreso deberá hacer uso de sus atribuciones respetando el principio de que la autonomía es la regla y la limitación - fundada en la garantía de los intereses del estado nacional - es la excepción". (CREO BAY, Horacio, "Buenos Aires, Ciudad Autónoma", Ed. Ciencias de la Administración, 1996, pág. 29).
Pero está fuera de duda que no puede dictar el Congreso normas procesales en materia de desalojo, tema típicamente local, a riesgo de provocar conflictos de Jurisdicción.
Se podrá decir que, estando la justicia ordinaria (local) de la Ciudad de Buenos Aires, a cargo del Poder Judicial de la Nación, será materia opinable la facultad de la Legislatura de dictar por ejemplo un entero y nuevo Código de Procedimientos Civil y Comercial de la Ciudad. No obstante, a mí me parece posible y legal. Está facultada para ello por el art. 81, inc. 2º de su Estatuto Organizativo, que entre otros Códigos, menciona a los "Procesales".
Menciona De Giovanni, en primer lugar, entre las facultades de la Ciudad "el dictado de códigos de procedimientos...". (DE GIOVANNI, Julio "La Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, Ed. Gema, 1997, pág. 38).
Pero no parece materia opinable que retenga esa facultad el Congreso de la Nación. Por ello, concluyo que la reforma procesal es nula - al menos en el ámbito de la Ciudad de Buenos Aires - por falta de facultades del legislador nacional.
Ello así, se corre riesgo - de no mediar un paso atrás o una declaración de inconstitucionalidad - de que estén vigentes dos Códigos: uno para el fuero federal y el penal económico y otro de aplicación en la Ciudad de Buenos Aires.
Cabe poner de resalto que la ley se promulgó de hecho por el transcurso del plazo prevista para promulgarla, con lo que el Poder Ejecutivo perdió la oportunidad de corregir este extravío a través del veto.
De todos modos, parece útil que la Legislatura porteña, ¿y porqué no las otras jurisdicciones?, examinen - con criterios propios, desde luego - el esfuerzo y la reflexión que - inopinadamente - ofrece a su consideración el legislador nacional.
Carlos Miguel Esteva
Abogado - Prof. de Cs. Políticas - UCA
Fundador de Compromiso Ciudadano