A tutela dos direitos do consumidor no Mercosul

I. Introdução

O fluxo internacional de comércio, do capital financeiro e comunicações acentuaram-se nos últimos anos como jamais na história do mundo, afirmando, grandes pesquisadores, que hoje vivemos a era da globalização ou mundialização[1]. Tal realidade - a transnacionalização dos bens e serviços [2]- apresenta pontos positivos e negativos no cotidiano das pessoas. Nesse sentido, as nações não se encontram preparadas para enfrentar a desregulamentação dos mercados, cânone do modelo neo-liberal que encontra eco na política nacional dos países membros do Mercosul.

No que tange ao direito do consumidor, trata-se de direito fundamental de segunda geração, e poucos são os países que lhe conferem a real importância, inserindo em suas Constituições Federais princípios pétreos destinados à proteção daquele.

No MERCOSUL não há norma comum, quiçá foi iniciado o processo de harmonização das regras nacionais sobre consumo, o que vem gerando conflitos de interesses.

O presente trabalho cuidará de apresentar um paralelo entre legislações de proteção aos direitos do consumidor[3] de Argentina (Ley nº 24.240/93) e Brasil (Lei nº 8078/90), únicos países que possuem regras específicas sobre o assunto, bem como o Protocolo de Santa Maria sobre Jurisdição Internacional em Matéria de Relações de Consumo e os Regulamentos Técnicos para Rotulagem de Alimentos, GMC/RES. Nº 26/03 e 46/03. Para tanto, iremos abordar os aspectos principais de convergência e divergência. Ainda, serão tomadas supletivamente as decisões do Conselho Mercado Comum e Grupo Mercado Comum do Mercosul, o Codex Alimentarius, TRIPs, Regras de Origem e sobre serviços no Mercosul como instrumentos de proteção dos direitos do consumidor, concluindo-se por algumas perspectivas para os direitos do consumidor regional[4].

Considerando que a realidade sócio-econômica dos Países Membros do Mercosul são distintas, e que excluem-se da tutela do Poder Judicante as relações de consumo desenvolvidas no âmbito da economia informal [5], a realização do presente estudo não prevê a análise desta hipótese.

II. As normas de defesa do consumidor no Brasil e na Argentina

A atividade comercial é uma das antigas do mundo, ou seja, há produção e comercialização e, decorrência lógica é o consumo dos bens e serviços.

No entanto, a preocupação com as relações de consumo no mundo é algo novo, iniciou-se na década de 40. Observa Finatti que as normas específicas de tutela dos direitos do consumidor tem origem recente, na década de 60, “que começaram a ser produzidas nos Estados Unidos da América, Israel, Japão, Inglaterra, Suécia, Noruega, Dinamarca, Finlândia, Alemanha, Bélgica, França, México, Portugal e Espanha”[6].

Se a integração econômica prescinde de regras, no mínimo harmônicas para regulamentar as relações de consumo no espaço integrado, no âmbito mundial a Rodada Uruguai do GATT não cuidou, diretamente das questões relativas às relações de consumo, mas, indiretamente, através do Trade Related Aspectos of Intellectual Property Rights (TRIPs), garantindo, pelos arts. 16 e 22, a proibição da utilização de marcas e sinais idênticos ou similares por terceiros não autorizados, bem como designações indicativas ou sugestivas de que os produtos provêm de regiões geográficas diferentes da apresentada. Tais dispositivos, respectivamente, tutelam o direito do consumidor, tornando defeso em lei a confusão indutiva a erro [7].

O mesmo instrumento de “pressão” capaz de reunir os governos para dispor sobre as regras do comércio internacional a fim de afastar o fantasma da “deslealdade” no curso do jogo, também foi utilizado em grande medida para instituir a proteção ao direito do consumidor. Mas agora, para excluir da concorrência aqueles que não reuniam em suas mercadorias “qualidade” e “eficiência” suficientes para atender às exigências do consumidor. Tal assertiva encontra eco no fato de a sociedade civil não ter se engajado para exigir do governo uma codificação capaz de estabelecer um equilíbrio nas relações de consumo [8].

A origem constitucional da lei brasileira está prevista no inciso XXXII, art. 5º e art. 170 da Constituição Federal do Brasil, como princípio orientador dos direitos fundamental e econômico.  Por tal motivo, sua posição hierárquica prescinde na hipótese de conflito com as regras internacionais [9].

Ainda, como norma de caráter de ordem pública, a Lei de Proteção aos Direitos do Consumidor veio para estabelecer parâmetros de respeito e equilíbrio entre o consumidor, parte hipossuficiente [10] na relação comercial.

Na Argentina, a Constituição Federal previu, no art. 42, os direitos do consumidor, fixando regras básicas a fundamentar a Ley de Defensa do Consumidor.

Também o Paraguai relevou os direitos do consumidor na Constituição Federal, arts. 27, 38 e 72, reconhecendo sua fragilidade e conferindo-lhe tratamento diferenciado.

Por fim, o Uruguai prevê, em sua Constituição Federal, arts. 24, 44 e 52, regras mínimas sobre as relações de consumo, envolvendo cidadão(s) e coletividade.

No entanto, a Constituição Federal, enquanto norma de organização política de um Estado, bem como de reconhecimento e segurança de direitos fundamentais de ordem pessoal e social, não possui o condão de regulamentar a proteção das relações de consumo, o que é tarefa da legislação infra-constitucional.

Esta, por sua vez, possui especificidades que pode variar de um país para outro face às diferenças sócio-culturais. Por isso, ela não tem o condão de dirimir os conflitos advindos das relações de consumo estabelecidas em países distintos. Nesse sentido, observa Finatti, com propriedade que, “em nome da interdependência, as desigualdades baseadas nas diferentes riquesas dos povos são acentuadas. Por essa razão, os ‘meridionais’ devem encetar iniciativas para diminuir os desníveis inter-hemisféricos. As iniciativas de integração regional não surtirão os efeitos desejados (de fazer frente aos mega-mercados setentrionais) se não forem acompanhadas de um conjunto de medidas de caráter político e diplomático, planejadas preferentemente de forma concertada entre os países ‘meridionais”[11].

De qualquer forma e sem estabelecer juízo de valor no que tange aos elementos que motivaram a promulgação do Código de Proteção e Defesa do Consumidor no Brasil (Lei nº 8.070/90), e da Ley de Defensa del Consumidor na Argentina (Lei nº 24.240/93), cabe dizer que as leis advieram em muito boa hora, já que a abertura do mercado no início da década de 90 permitiu às nações sul americana a convivência com todos os tipos e qualidades de mercadorias procedentes de vários países do mundo.

No Brasil a Lei nº 8.070/90 prevê os direitos básicos do consumidor (art. 6º), bem como uma série de medidas protetivas das relações de consumo, inclusive a responsabilidade civil, por danos moral e material, bem como penal pelos danos causados ao consumidor. A par desta lei, outros órgãos públicos editaram normas que prevêem a proteção do consumidor, como o Banco Central do Brasil e as Agências Reguladoras. Trata-se de lei avançada e que prescinde o direito do economicamente mais forte em detrimento do hipossuficiente.

Trata-se de norma de ordem pública, de interesse social, e considerada, equivocamente, de lei intervencionista. Fato é que desde que foi sancionada o  consumidor passou a ser respeitado e deixou de ser um mero comprador de produto ou serviço, pois além dada defesa do consumidor individual, também há previsão da defesa de interesses coletivos e difusos, cujas medidas preventivas e reparatórias por danos materiais e morais podem ter efeitos, por vezes, erga omnes.[12]

A Lei de Proteção Defesa do Consumidor vislumbra, na seção II, que a indenização caberá, além dos casos de vício oculto, aos vícios de quantidade e qualidade, para tanto, dilatando os prazos para a reclamação para 30 dias, no caso de bens e serviços não duráveis e 90 para bens e serviços duráveis.

A Ley nº 24.240/93 prevê a garantia de não menos que 6 meses da entrega do produto, e no caso de serviços, a garantia deverá estar estipulada em contrato. Em ocorrendo a omissão, o prazo é de 30 dias seguintes ao término do serviço.

Destarte, somente os arts. 8º a 28 da Lei nº 8.078/90, expressam que são solidariamente responsáveis pelos prejuízos e danos causados aos consumidores, a cadeia de produção, circulação, distribuição e comercialização de bens e serviços. As obrigações decorrentes da culpa/dolo poderão ser desde a obrigação de fazer ou dar algo, a indenização, multa. Porém, a Ley 24.240/93 é omissa quanto à responsabilidade pelo fato do produto. O art. 40 da mesma, referente ao assunto, foi vetado pelo Poder Executivo.

Outro ponto interessante é ressaltar que há previsão legal de crimes contra o consumidor na Lei nº 8.078/90, dispondo, para os casos extremos, a pena privativa de liberdade. Tal dispositivo é oportuno se considerarmos a invasão diária de produtos e serviços, por vezes sem o controle sanitário ou de metrologia, pondo em risco a sociedade como um todo. Ao contrário, a Ley nº 24.240/93 dispõe que hipótese de ocorrência de delito, o mesmo é remetido para as autoridades competentes, sendo que o Código de Processo Penal argentino é norma supletiva. Neste caso, o deslocamento de competência para tomada de medidas poderá aumentar os prejuízos do consumidor face à demora no trâmite.

A responsabilidade pelo vício, instituída pela lei brasileira, é consagrada como dever do produtor/fornecedor/prestador com base no princípio da segurança e garantia, prescindindo, portanto, da existência de vínculo contratual entre as partes. Esta responsabilidade, prevista no Código de Defesa do Consumidor é objetiva, e, portanto, decorrente da obrigação de resultado.

Tanto no Brasil como na Argentina, ao contrário do instituído pelo direito civil para os casos de indenização, os Códigos de Defesas do Consumidor prescindiram a idéia da culpa, adotando a teoria do risco, e invertendo, portanto, o ônus da prova (arts. 12 e ss. da Lei nº 8.078/90 e art. 37 da Ley nº 24.240/93).

No Brasil, o conflito de interesses entre consumidor e comerciante deverá ser dirimido pelo Poder Judiciário. Na Argentina, a Ley nº 24.240/93, prevê no art. 59, a possibilidade de eleição do foro arbitral. O Protocolo de Buenos Aires sobre Jurisdição em Matéria Contratual soluciona o conflito entre as normas ao afastar, terminantemente, esta possibilidade.

Assim, no âmbito do Mercosul, os conflitos decorrentes da relação de consumo somente poderão ser dirimidos perante a autoridade judiciária do local do consumidor, minimizando, desta feita, os ônus deste. Afasta-se, por consequência, a extraterritorialidade das legislações nacionais (Lei nº 8078/90 e Ley nº 24.240/93).

Muito embora a legislação de proteção aos direitos do consumidor no Brasil seja avançada, a população como um todo ainda não está consciente de seus direitos, e, portanto, a opinião pública é um frágil meio de pressão; as estruturas de amparo ao consumidor são insuficientes, o que se agrava se considerarmos que os valores necessários são suprimidos pelas propagandas, não raro, sugestivas a um modelo de vida “padrão internacional” (consumo em fast foods, modos de vestir, agir, dentre outros), além de informações jornalísticas por vezes serem tendenciosas aos interesses de determinados segmentos, perdendo-se, dessa forma, a função social do meio de comunicação como centro difusor da cultura e informações para o bem comum de uma nação.

O mesmo acontece na Argentina. A lei veio a contento para minimizar os riscos e prejuízos decorrentes de um “mercado globalizado”, mas os meios colocados à disposição da sociedade ainda são insuficientes ao fim que se destina.

Ainda, vale mencionar que os órgãos institucionais de defesa dos direitos do consumidor ainda são em número inexpressivo se comparado com as necessidades. Citemos como exemplo as dificuldades de consumidores, residentes em localidades distantes dos grandes centros urbanos, em haver a contraprestação de um serviço utilizado no âmbito da garantia; ou ainda, a morosidade com que se opera a aplicação da tutela jurisdicional em favor do direito do consumidor, inibem as a crença dos consumidores de que seus direitos são respeitados.

O exercício da cidadania, ainda sem expressão nas sociedades civis do MERCOSUL, deve ser intensificado, afim de alcançar o equilíbrio nas relações de consumo desenvolvidas no âmbito regional.

III. O Protocolo de Santa Maria e os Regulamentos Técnicos de Rotulagem: um exercício para estabelecer regras de defesa e proteção às relações de consumo

O Tratado de Assunção não menciona, de forma clara e precisa, regras sobre a tutela dos direitos e obrigações nas relações de consumo, conforme se verifica da exposição de motivos do Tratado de Assunção: “Os Estados Partes, considerando que a ampliação das atuais dimensões de seus mercados nacionais, através da integração, constitui condição fundamental para acelerar seus processos de desenvolvimento econômico com justiça social (...)”.

Sem tocar no mérito da apropriada integração econômica do Cone Sul, parece-nos que a sociedade civil, transposta para a figura do consumidor no processo ora em curso, ainda não tem recebido a atenção que merece, pois sem o consumo não há razão para a integração econômica.

Durante a XIII Reunião de Cúpula do Mercosul, Marilena Lazzarini informa que foi afastada a discussão acerca de um padrão jurídico na esfera do direito do consumidor, o qual minimizaria, em grandes proporções, os direitos do consumidor brasileiro, uma vez que a Lei nº 8078/90 seria revogada. Ao invés disso, “será negociado um padrão amplo que estimule uma legislação comum, mas que não venha a reduzir os direitos já adquiridos”[13].

Em 22/11/1996, foi acordado entre os Estados Partes do MERCOSUL o Protocolo de Santa Maria sobre Jurisdição Internacional em Matéria de Relações de Consumo. Este documento cuidou apenas de apresentar definições, em anexo ao documento principal, e determinar as jurisdições para a solução de controvérsias envolvendo relações de consumo.

Os Estados Partes passaram a largo de determinar da lei aplicável ao conflito, o que implica que esta será a do país escolhido pelo consumidor para buscar a tutela de seu direito. Ainda, não há previsão da mediação ou arbitragem para solução do conflito.

Este Protocolo prevê a edição de um Regulamento Comum para Defesa do Consumidor do MERCOSUL, o qual está em discussão para elaboração.

Em dezembro de 2000, os Presidentes dos Estados Partes publicaram a Declaração Presidencial dos Direitos Fundamentais dos Consumidores do MERCOSUL, documento em que manifestaram o compromisso de harmonizar progressivamente as legislações nacionais de defesa e proteção das relações de consumo, para tanto contemplando, em síntese, os seguintes direitos fundamentais: proteção da vida, saúde e do meio ambiente; o equilíbrio nas relações de consumo; produtos e serviços seguros; a prevenção e a reparação dos danos patrimoniais; a educação para o consumo e informações claras e precisas sobre os produtos e serviços; a proteção contra as práticas e cláusulas abusivas, publicidade não permitida; métodos coercitivos e desleais; a facilitação do acesso aos órgãos judiciários, administrativos e meios alternativos para solução dos conflitos de interesses, individuais ou difusos.

Tratam-se de princípios elementares que constituem os direitos básicos do consumidor no Brasil, para quem a harmonização da norma não traria qualquer prejuízo.

Recentemente foram editados os Regulamentos Técnicos MERCOSUL para a Rotulagem de Alimentos Embalados e para a Rotulagem Nutricional de Alimentos Embalados, Resoluções do Grupo Mercado Comum nºs 26/03 e 46/03.

De uma breve análise destes documentos, verifica-se que as regras de rotulagem são aquelas previstas no Código do Consumidor brasileiro, ou seja, é necessária a apresentação de todas as especificações do produto e data de validade, de maneira a preservas a vida e a saúde do consumidor.

Em síntese, considera-se que as normas esparsas do Conselho Mercado Comum e do Grupo Mercado Comum contribuem para elaboração de um Código de Defesa do Consumidor do MERCOSUL, configurando um exercício nesta etapa do processo de integração econômica para obter a harmonização das respectivas legislações nacionais, para após, editar aquele Regulamento Comum para Defesa do Consumidor do MERCOSUL, este sim uma norma comunitária.

IV. Conclusões

1. Sem dúvida alguma que as leis nacionais de proteção aos direitos do consumidor vieram a contento com as expectativas da sociedade civil, uma vez que a ocorrência de práticas comerciais prejudiciais aumentou na mesma proporção com que aumentaram os fluxos de mercadorias/serviços.

2. Mas é urgente a harmonização das regras de defesa e de proteção das relações de consumo capaz de tutelar os direitos do consumidor no ambiente integrado economicamente, configurando uma das condições sine qua non para alcançar o desenvolvimento econômico com justiça social.

3. Alguns pesquisadores sugerem que a lei brasileira apresenta-se como uma barreira não tarifária ao comércio regional, típica dos Estados intervencionistas, o que é um equívoco, pois que suas regras efetivamente protegem o consumidor e, por conseqüência, educa os setores produtivos para que respeitem os consumidores, seja na melhoria do nível de qualidade, seja na lealdade da competição, seja na clareza que deve prevalecer nas relações de qualquer espécie, principalmente de consumo.

4. Seria um paradoxo face à economia tal afirmação não tivéssemos como ponto de referência o próprio cidadão, enquanto consumidor e enquanto integrante de um povo, como princípio e fim de todos os esforços colimados ao estabelecimento de um mercado comum. Cidadãos que merecem respeito e consideração.

5. Vale mencionar o exemplo da União Européia [14], em que os governos deveriam propor uma codificação razoável de ordens capazes de tutelar os direitos dos consumidores, afinal as culturas são diferentes, mas não a supressão das regras propostas em prol destes direitos sob o manto vertiginoso de obstáculos à integração.

6. Por fim, a oferta de mercadorias na região integrada aumentou substancialmente, e, conseqüentemente, as mudanças nos hábitos de consumo.

Muito embora a velocidade destas transformações seja maior do que a capacidade de compreensão por parte da maioria da população, sem perder mais tempo os consumidores têm: i) de se conscientizar de seus direitos estabelecidos nas legislações nacionais, exigindo seu cumprimento; ii) de reclamar os abusos contra eles praticados, buscando a efetiva tutela dos órgãos de defesa; iv) de articularem-se e participarem ativamente na construção das regras que deverão nortear as relações de consumo no MERCOSUL.

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