IIntroducción.
Enla ciudad de Asunción, el 26-3-91, la República Argentina, la RepúblicaFederativa del Brasil, la República del Paraguay y la República Oriental delUruguay, firmaron un tratado para la constitución de un mercado común,denominado Mercado Común del Sur” (MERCOSUR) el que deberá estar conformado al31-12-94.
Lospaíses firmantes han considerado que la ampliación de las actuales dimensionesde sus mercados nacionales, a través de la integración, es una condición,fundamental para acelerar los procesos de desarrollo económico con justiciasocial. Han tenido en cuenta, además la evolución de grandes espacioseconómicos.
II ElEspacio.
Desdelos tiempos más remotos el espacio fue una preocupación constante en elacontecer político de las comunidades. Los estados latinoamericanos nacieron enla fiebre “balcanizadora” de la independencia y han vivido durante este tiempodivorciados de su propia geografía. En efecto, en el trazado de sus fronterasse puede observar la influencia de una anarquía - motivada desde el exterior -que alteró fundamentalmente el concepto de unidad espacial de la épocavirreinal. Al desarticularse el articulado mapa geopolítico colonial hispánico,los nacientes Estados se vieron inmersos en conflictos que postergaron supresencia continental, litigios que, además infringieron normas estructurales,biológicas, económicas y sociogeográficas.
Lahistoria de esos conflictos por cuestiones limítrofes es el mejor testimonio deque las falsas fronteras respondieron a un plan que valorizó a losnacionalismos “pretendidamente autárquicos” (carentes de contenidosgeopolíticos y geoeconómicos), suplantando al concepto geopolítico de losvirreinatos. El sistema virreinal se fundaba en cierta lógica geográfica yeconómica cuya eficacia se demuestra por el tiempo que duró. Asistimos hoy auna revalorización del espacio geográfico, y de ello es una prueba el MERCOSUR.En este caso actúan interrelacionados los factores históricos, social,cultural, étnico, demográfico y especialmente, el geoeconómico, poniendo fin alespíritu que terminó por prevalecer en el siglo XIX, que manejó equivocadamenteel concepto de espacio y, con exclusión de la vértebra andinaria, usó a losríos que “vinculan” como divisorios para crear la mayoría de los Estadoslatinoamericanos.
III La Unidad
Lapropia unidad de legislación indiana que se aplicó en toda América
Hispánica, fue el núcleo de la concordancia política,administrativa y cultural. La liquidación del sistema virreinal y su reemplazopor la división balcanizadora, suplió la antigua interdependencia por laseparación de las partes. Con ello se consiguió fracturar a la AméricaHispánica en un agregado de naciones debilitadas que dura hasta nuestro días.
Alberdidecía que “América ha olvidado que si la descentralización fue un arma decircunstancias para destruir el antiguo gobierno español, después de logradoeso, no podía servir a la América independientemente sino para debilitar supropio poder”.
IV La Integración
Como se ha explicado el concepto unitariolatinoamericano quedó aletargado ante ciertos factores geográficos queaparentaron poseer estructuras inquebrantables. Por suerte, hoy en día,aquellas parcelaciones alentadas por la estrategia europea del pasado siglo,tienden a agruparse en diversas regiones vinculándose e identificándosearmónicamente. El “ablandamiento” de los límites, una realista y actualizadaconcepción de la soberanía, permitirá a los latinoamericanos aunar y entrelazarsólidamente sus bases geopolíticas. Cabe acotar que este tratado no deja sinefecto las disposiciones del Tratado de Montevideo de 1980 (ley 22.354, Adla,XLI-A, 7)( Asociación Latinoamericana de Integración), sino que encuadra en élcomo un acuerdo regional de cuatro país que buscan lograr anticipadamente unode los fines mediatos del tratado anterior (la formación de un mercado común),pero estableciendo dos discriminaciones:
a) respecto de los restantes países de la AsociaciónLatinoamericana de Integración que integran otras organizaciones subregionaleso extraregionales, a los que veda ingresar al MERCOSUR hasta después de cincoaños de la vigencia (art. 20);
b) la cláusula de la nación más favorecida sólo rigeentre los cuatro países respecto de las ventajas que concedan a países ajenos ala Asociación Latinoamericana de Integración (art. 8, inc, “d” ) a fin de nomodificar los acuerdos parciales logrados dentro de ésta.
Lospaíses firmantes del tratado que constituye el MERCOSUR han comprendido, porfin, que la integración regional debe ser un objetivo prioritario en el ámbitode la integración continental. Este tratado, como se expresa en su motivación,debe ser considerado como un nuevo avance en el esfuerzo tendiente aldesarrollo en forma progresiva de la integración de América Latina, conforme alobjetivo del Tratado de Montevideo de 1980.
V El Mercado Común
EL MERCOSUR implica:
a) la libre circulación de bienes , servicios yfactores productivos entre los países, a través, entre otros, de la eliminaciónde los derechos aduaneros y restricciones no arancelarias a la circulación demercaderías y de cualquier otra medida equivalente (art. 1º);
b) el establecimiento de un arancel externo común yla adopción de una política comercial común con relación a terceros Estados oagrupaciones de Estados y la coordinación de posiciones en foroseconómico-comerciales regionales e internacionales ( art. 1º);
c) la coordinación de políticas macroeconómicas ysectoriales entre los Estados partes: de comercio exterior, agrícola,industrial, fiscal, monetaria, cambiaria y de capitales, de servicios.Aduanera, de transporte y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin deasegurar condiciones y comunicaciones y otras que se acuerden, a fin deasegurar condiciones adecuadas de competencia entre los Estados partes (art.1º);
d) el compromiso de los Estados partes de armonizarsus legislaciones en las áreas pertinentes, para lograr el fortalecimiento delproceso de integración (art. 1º);
e) EL MERCOSUR estará fundado en la reciprocidad dederechos y obligaciones entre los Estados partes (art. 2º)
VI LAINSTITUCIONALIZACIÓN DEL MERCOSUR.
El “Protocolo de Ouro Preto” (firmado el 17 de diciembrede 1994, ratificado en Argentina por ley 24.560), consagró un sistemainstitucional en el Mercosur. Antes se habían expendido bases para esainstitucionalización.
Estesistema comprende materias de la más alta significación para la calificacióndel derecho comunitario.
Enel Capítulo I denominado “Estructura del Mercosur”, se aprueba la indicada“estructura” que constará de los siguientes órganos, los que a su vez,expedirán las normativas que en cada caso se indican:
1. CONSEJO DEL MERCADO COMÚN (C.M.C.)
Es el órgano superior, integrado por los Ministros deRelaciones Exteriores y de Economía ( o sus equivalentes), de cada uno de loscuatro países. El Consejo del Mercado Común se pronunciará mediante Decisiones“las que serán obligatorias para todos los Estados partes” (art. 9º).
2 GRUPO MERCADO COMÚN ( G. M. C.)
Esel órgano ejecutivo del Mercosur y está integrado por cuatro miembros titularesy cuatro suplentes por cada país, entre los cuales deben contarseobligatoriamente representantes de los Ministerios de Relaciones Exteriores, deeconomía ( o equivalentes) y de los Bancos Centrales Se pronuncia mediante“Resoluciones” las cuales “serán obligatorias para todos los Estados partes”(art. 15).
3 COMISIÓN DEL COMERCIO DEL MERCOSUR (C.C.M.)
Este novedoso órgano (no contemplado en el Tratado deAsunción ni en protocolos posteriores hasta la decisión 9/94 del Consejo delMercado Común), está encargado de asistir al Grupo Mercado Común, y le compete“velar por la aplicación de los instrumentos de la política comercial comúnacordados por los Estados Partes para el funcionamiento de la unión aduanera,así como efectuar el seguimiento de revisar los temas y materias relacionadoscon la políticas comerciales comunes, con el comercio intra - Mercosur y conterceros países” (art. 16). Está integrada por cuatro miembros titulares ycuatro alternos por cada país y será coordinada por los Ministerios deRelaciones Exteriores (art. 17). La Comisión del Comercio del Mercosur, sepronunciará mediante Directivas, las que “serán obligatorias para todos losEstados Partes” (art. 20), y también mediante “Propuestas”, respecto de lascuales no se prevé la misma obligatoriedad.
Además, el art. 21 encomendó a la Comisión deComercio la consideración de las reclamaciones presentadas por las seccionesnacionales de la Comisión del Comercio la consideración de las reclamacionespresentadas por las secciones nacionales de la Comisión del Comercio delMercosur, originadas en los Estados Partes o en demandas de particulares (relacionadascon los arts. 1º y 25 del Protocolo de Brasilia, del 17 de diciembre de 1991;cuando estuvieran dentro de su competencia.
Aeste importante fin se disponen dos significativas medidas normativas: laprimera, en “Anexo” al mismo Protocolo, se establece un “Procedimiento generalpara Reclamaciones ante la Comisión de Comercio del Mercosur ”; la segunda,incorpora a los arts. 19 y 25 del Protocolo de Brasilia, las Directivas de laComisión de Comercio del Mercosur (art. 43, párrafo único).
Los tres órganos hasta ahora tratados, de conformidadcon el art. 2º “Son órganos con capacidad decisoria, de naturalezaintergubernamental”
4 COMISIÓN PARLAMENTARIA CONJUNTA.(C.P.C.)
Esel órgano representativo de los parlamentos, integrada por un número igual(aunque no predeterminado) de parlamentarios designados por los países Emite“Recomendaciones” por intermedio del Grupo Mercado Común (art. 26)
5. FORO CONSULTIVO ECONÓMICO SOCIAL (F.C.E.S.).
Esel órgano de representación de los sectores económico-sociales y estaráintegrado por un número no predeterminado de representantes de cada país. Tienefunción consultiva y se expresa mediante “Recomendaciones” dirigidas al GrupoMercado Común (art. 29)
6. LA SECRETARÍA ADMINISTRATIVA DEL MERCOSUR (S.A.M.)
Es elórgano de apoyo operativo, de carácter permanente, está a cargo de un directorcon mandato por dos años. Debe ser nacional de uno de los países, es el elegidopor el Grupo Mercado Común previa consulta con los Estados Partes y esdesignado por el Consejo del Mercado Común.
En el Capítulo II, denominado ”PersonalidadJurídica”, se define con precisión que “El Mercosur tendrá personalidadjurídica de Derecho Internacional (art. 34), estableciéndose después de ciertosalcances de ella. Previamente se había dispuesto, por el art. 8º, que elConsejo del Mercado Común “ejerce la titularidad de la personalidad jurídicadel Mercosur” (inc. III) y “negocia y firma acuerdos en nombre del Mercosur,con terceros países, grupos de países y organismos internacionales” (inc. IV).
El Capítulo III se refiere al “Sistema de toma dedecisiones” y su único artículo (37) expresa: “Las decisiones de los órganosdel Mercosur serán tomadas por consenso y con la presencia de todos los EstadosPartes”.
ElCapítulo IV lleva el título “Aplicación de las normas emanadas de los órganosdel Mercosur” y comprende los art. 38 a 40.
ElCapítulo V trata sobre “Fuentes jurídicas del Mercosur” y expresa que ellasson:
I. El tratado de Asunción, sus protocolos y losinstrumentos adicionales o complementarios;
II. Los acuerdos celebrados en el marco del Tratadode Asunción y sus protocolos;
III. Las decisiones del Consejo del Mercado Común,las resoluciones del Grupo Mercado Común, y las directivas de la Comisión deComercio del Mercosur, adoptadas desde la entrada en vigor del Tratado deAsunción”.
Los capítulos IV y V prevén la incorporación de lasnormas al derecho interno, “cuando sean necesarias” (art. 42) mediante losprocedimientos previstos por la legislación de cada país.
El Capítulo VI se denomina “Sistema de solución decontroversias” y en él se ratifica el Protocolo de Brasilia del 17 de diciembrede 1991, pero se prevé que “Antes de culminar el proceso de convergencia deArancel Externo Común, los Estados Partes efectuarán una revisión del actualsistema de solución de controversias del Mercosur, con miras a la adopción delsistema permanente a que se refieren el ítem 3 del Anexo III del Tratado deAsunción y el art. 34 del Protocolo de Brasilia” (art. 44).
Los capítulos siguientes se refieren a “Presupuesto”(VII); “Idiomas” (VIII); “Revisión” (IX); “Vigencia” (X); “Disposicionestransitorias” (XI) y “Disposiciones generales” (XII). Es importante señalar queel último artículo (53) dice: “Quedan derogadas todas las disposiciones del Tratadode Asunción, el 26 de marzo de 1991, que estén en conflicto con los términosdel presente Protocolo y con el contenido de las decisiones aprobadas por elConsejo del Mercado Común durante el período de transición”. Esta regla esimportante, a la vez que curiosa, pues valida las decisiones del Grupo MercadoComún que pudieran haber sido contrarias al Tratado de Asunción, y les daefectos derogatorios a éste.
La reseña hasta aquí efectuada es importante parafundar sobre ella el análisis y las conclusiones de puntos que se desarrollanmás adelante.
VIIILA CONSTITUCIONALIZACIÓN DEL MERCOSUR
Loscuatro países integrantes del Mercosur han establecido en forma expresa en susConstituciones, con redacciones diferentes, normas que prevén la integración delpaís en comunidades regionales.
LaConstitución Argentina establece en el art. 75, inc.22 que “los tratados yconvenciones tienen jerarquía superior a las leyes” y en el inc. 24 consagralas facultades del Congreso de: “Aprobar tratados de integración que deleguencompetencias y jurisdicción a organizaciones de reciprocidad e igualdad, y querespeten el orden democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas en suconsecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.
“Laaprobación de estos tratados con Estados de Latinoamérica requerirá la mayoríaabsoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara. En el caso de tratadoscon otros Estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta de latotalidad de los miembros presentes de cada Cámara, después de los cientoveinte días del acto declarativo.
“Ladenuncia de los tratados referidos a este inciso, exigirá la previa aprobaciónde la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara”.
Conanterioridad a la Constitución de 1994 la ausencia de normas legales había dadolugar a un amplio debate doctrinario sobre la constitucionalidad de laparticipación en estructuras que originen derecho comunitario, y a unaimportante corriente jurisprudencial encabezada por la Suprema Corte deJusticia de la Nación a partir del caso Ekmekdjián, que consagraba la jerarquíade los tratados superior a las leyes.
EnBrasil la Constitución de 1988, en su art. 4º dice. “La República Federativa deBrasil buscará la integración económica, política, social y cultural con lospaíses de América Latina, tendiendo a la formación de una comunidadlatinoamericana de naciones”. Sobre este tema la doctrina ha debatido sobre sucongruencia con los arts. 177 y 178 de la misma Constitución, que reserva para brasileños o sociedades brasileñas la explotación de ciertos ramosde la economía. Asimismo, se ha debatido si esta norma constitucional otorga alos tratados un rango superior al de las leyes.
EnParaguay, la Constitución de 1992 establece en el art. 145 que :” La Repúblicade Paraguay, en condiciones de igualdad con otros Estados, admite un ordenjurídico supranacional que garantice la vigencia de los Derechos Humanos, de lapaz, de la justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político,económico, social y cultural. Dichas decisiones sólo podrán ser adoptadas porla mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso”. Esa Constitución es la únicade los países del Mercosur que hace referencia a un orden jurídicosupranacional.
EnUruguay, la reforma de 1967 agregó un segundo inciso al art. 6º que dice: “LaRepública procurará la integración social y económica de los Estadoslatinoamericanos, especialmente a lo que se refiere a la defensa de susproductos y la materia prima.
Asimismo,propenderá a la efectiva complementación de los servicios públicos”. La mismaregla prevé la solución de controversias a través de arbitraje u otros medios pacíficos en todos los tratados quecelebre el Uruguay. La doctrina ha señalado la importancia de este mandatoconstitucional.
Esdestacable que las previsiones constitucionales de los países respalden lalegitimidad del orden comunitario, evitándose así posibles objeciones y hastaobstáculos reales por intervención de las Cortes Supremas de cada país.