Estiempo de repensar  el MERCOSUR. Estepedazo de América Latina, cuyos orígenes, ya son conocidos, actualmente  reclama una nueva configuración, una nuevaforma de emprenderlo, o quizás, simplemente, un retorno a sus propias bases.Por ello, en esta propuesta se plantea como punto de partida una Integración e Institucionalidad social  que consolide un proceso de creación de un espacio económico, político y social porla vía de la interpenetración estructural, voluntaria y solidaria de losEstados parte, a la par que sean recuperadoslos intereses comunes que tienen como objetivo el desarrollo y cuyos mecanismose instrumentos quedan definidos en el Tratado que le da origen. Se tratade  hacer visible  un esquema que lo  aleje de los modelos cuyos resultados pueden cuestionarse conbase en  una línea de investigación queintenta demostrar  un  Mercosur en el que es viable un camino ascendente  y distinto de   susvicisitudes y crisis recurrentes, capaz de asumir   otras decisiones y otras dinámicas.

Para  esta ponencia  nos hemos valido deinvestigaciones en marcha y  de  antecedentes, que en  este caso surgen en el Instituto deIntegración Latinoamericana de  laUniversidad Nacional de La Plata, hacia el año 1986. Los trabajos a los quealudimos   ya planteaban una visióncrítica a los modelos predominantes y desde esa perspectiva se optaba por unparadigma multidimensional que contemplaba a la Integración Social como objeto de estudio. Esta categoría se asumíacon una definición diferente a aquélla que la interpretaba como un hecho dado,en el sentido de poseer  una mismalengua, religión, historia.  Por el contrario,se introdujeron  otras visiones, cuyainspiración se debió al sociólogo rioplatense Alfredo Errandonea, precursor en cuanto a  pensar, primero lo que podía significar  la  integración social  deAmérica Latina, desviándose de lo predominante en   el modelo ALALC/ALADI,  yluego, entender  “lo social”   desdedimensiones analíticas diferentes a las posiciones convencionales. Estaconcepción fue constatada empíricamente en quienes se encontraban relacionados con el contexto organizacional,midiendo el alcance de  una estrategiade integración mediante   la fuerza  de la  Densidad Interaccional, el sentido de la Pertenencia, la Participación para sumaractores,  Cooperación y Conflicto paralos acuerdos entre organizacionales gubernamentales y  la Estabilidad de las instituciones y de sus políticas [1].Estos  referentes  pusieron encuestión la baja  y hasta nula capacidad de decididorespolíticos, administradores gubernamentales y otros, para pensar un proceso deintegración que no fuera considerado sólo en términos comerciales.

Estalínea argumental se profundizó en la Gestiónde  las Políticas Sociales en elMercosur,[2]  investigación que procuró identificar elinterés  por  estrategias conjuntas entre las áreas  de gobiernorelacionadas dichas políticas Los resultados no fueron mejores de losanteriores. Seguía siendo débil la posición de pensar en términos de interacción  y mucho menos de rediseño de   acciones en instituciones interdependientes.Estas conclusiones permitieron el acercamiento a  nuevas hipótesis y, también, a sucesos que, según  se iban presentando,  propiciaba insertar   otras unidades   de análisis al debate. Tal el caso  de  las nuevas dinámicasregionales y  subregionales  para  “verlas”, en un mismo espacio, bajo la connotación social.

Ellopermitió vincularse con  lo que yacomenzaba a tomar forma  y precisióngeográfica y económica:  el “eje dedesarrollo”.  Es decir, la ruta de mayorprosperidad entre Sao Paulo y La Plata- Gran La Plata- en donde, por ejemplo,el PBI era  casi el mismo para toda laregión y el mayor  aporte lo tenía SaoPaulo, lo cual llevado a cifras actuales, parece que  nada ha  cambiado. El focode observación se centró en  losprincipales  centros urbanosubicados  dentro y fuera del eje, a finde distinguir  sus diferencias socioeconómicas  para producir un índice quedestacara el  mayor y menor desarrollode las mismas.   De la ponderaciónobtenida, y con la relatividad de los indicadores utilizados, se pudoestablecer la existencia de  ciudadescon más crecimiento fuera del eje y otras, observadas como de mayor pujanza,que atravesaban síntomas extremos de precarización, a pesar de encontrarse enel contexto de más potencialidad.

 No obstante ambos subconjuntos daban lugar auna matriz subregional que   “unía”  el mismo déficit y hacía viable  una estrategia de políticas conjuntasfocalizadas en estos núcleos espaciales.

Estediagnóstico dio lugar a centrar la mirada en la Red Mercociudades. Desde esa posición se  toma como criterio analítico a   la coordinación, (“las partes de un sistema trabajan juntas máseficientemente y  fluidamente en unproceso interorganizacional”), de  lasacciones sociales que son   ejecutadaspor el  gobierno municipal, provincial ynacional respectivamente. Los datos obtenidos, confirman  las disociaciones  en la escala decisional e instrumental.  Así,  el gobierno  nacional aparece interviniendo en el  plano local separado del provincial y,  por su parte, los municipios recrean  alternativas hacia un modelo  de “supramunicipalidad” -figura que esreconocida  como una gestión de largadata, inherente a la composición  de susgobiernos y a su influencia en la territorialización de la nación-. Laexperiencia  sirvió  como argumento para incorporar  la  armonización,“un proceso voluntario de cooperación entre partes”, proceso que conlleva unarelación que no se separa de la coordinación sino que la profundiza  sin requerir la presencia de un coordinador.

Coordinacióny Armonización se hacen  visibles en elnucleamiento que los municipios emprenden desde 1995, con la creación de la RedMercociudades[3], los   cuales se involucran activamente  en  el espacio regional, sin la mediación deescalas jerárquicas, formalizando alianzas que buscan  respuestas a intereses comunes. Pero, sobre todo, la coordinaciónno es un ejercicio de  compatibilidad,como puede ser inferido, la coordinación es la integración dedecisiones  y acciones de gobiernodentro de una sola visión de conjunto. Como dice Leonardo Garnier  (ILPES, 2002) se trata de coordinar consentido estratégico, para avanzar en determinada dirección, para promoverdeterminados resultados de la acción pública en su conjunto, y no solo de lasparcelas sectoriales o institucionales. Como estrategia, significa que setendrán en cuenta un conjunto de aspectos que coadyuvan a sostener aquella. Esel caso de fijar prioridades y responsabilidades  tantopolíticas, como financieras y operativas. Cuando no se establecen prioridades ylas responsabilidades no quedan establecidas, la coordinación no es viable y elresultado  la inevitable posicióninercial y rutinaria.

  Desde ese punto de vista se interpreta a la Red Mercociudadesentanto poseer condiciones decoordinación y adquirir una figura geográfico-espacial que se particulariza por  una transversalidad compleja.  Se plasma la hipótesis que la red puede encontrar condiciones  para atravesar una concepción geopolítica del MERCOSUR ( en tanto sudespliegue por la ruta inclusiva de mayor desarrollo), que se contrapone  a un vasto territorio que se encuentra ajenoa  las decisiones centralizadas yencuentra en el espacio local la convergencia de  nuevos impulsos sociopolíticos. Asimismo,  el modelo de complejidad se relaciona con laconcepción de un pliegue socio-espacial, por la ausencia de linealidad yrigidez en su extensión. Tal complejidad es provocada por la generación de vínculos espontáneos  entre municipios de distintos países delMERCOSUR  y se materializa en unpaisaje  desdibujado, que al decir deManuel Castells, es una de las “ nuevas formas” que se adquieren cuando seestablecen las redes..

Elproblema objeto de estudio, configurado por   “ la falta de inserción eintegración de Políticas Sociales, con sentido de acción estratégica,profundiza los efectos de la crisis económica haciendo que su ausencia en laagenda incremente las  desigualdadessociales, las asimetrías económico- políticas y  favorezca la aparición de fisuras en el proceso democrático”,  favoreció las condiciones para la valoraciónpolítico- jurídico de las  políticassociales en el contexto regional comparando los marcos regulatorios,  en losse inscriben las mismas, a fin de quese pueda  dar cuenta de construccionesconjuntas y continuidad de sus acciones. En tal sentido es relevante  la Ley de Asistencia Social (1993)  de Brasil como centro de gravitación para la comparación  con la Argentina. ([4])

Estapostura se basa en que las estrategias institucionales dan solidez a lapropuesta de políticas coordinadas yarmonizadas contribuyendo a   hacersustanciales  los procesos deintegración. Tenerlo en cuenta, contribuirá a  la formación de una agenda queinstale la  Institucionalidad Social concediendo la práctica social como epicentro de tal institucionalidad   y a la Red Mercociudades el impulsosinérgico de la misma.

Sabidoque esta última  es desconocida o pocorelevante por  las estructuras quepueden articular decisiones de mayor alcance. Sin embargo, en  esta ponencia se la defiende como el espacio de transversalidad  y, también, como alternativa para unarevisión  conceptual del  espacio regional-subregional.

Lapersistencia sobre este particular  sefunda en que su fortalecimiento puede dar forma a una composición regional  que desestructure paradigmas vigentes y permita  la salida del estado de retraso y deterioro de la región. En esesentido más que nunca el  “ Novo PactoSocial”  que  reclamara Helio Jaguaribe, hace más de diez años, adquierevigencia:: “asegurar el pleno empleo;facilitar el crédito y elevar la producción mínima de alimentos; elevar elnivel de educación, universalizando la educación básica y generando redes deescuelas de promoción y educación; ampliar los servicios sociales,fundamentalmente en vivienda, salud, previsión y asistencia social”.[5]   Estos propósitosvalen para apuntalar  la institucionalidad social  pretendida lo que  no significa desatender el contexto. Ciertamente, nada eximeobservar las contradicciones y convergencias. Brasil, no cabe duda, fuertementedescentralizado, hace posible, por ejemplo, la LOAS, como una manera demostrar  u ofrecer una estrategiaregulatoria en sus Políticas Sociales, especialmente aquéllas que asisten a losmás necesitados y combaten la pobreza. Asimismo se  contribuye a dar  impulsoa las gestiones locales y a incorporarlas al proceso, debido también a la ponderación que se le asigna a  la descentralización municipal, lo cualqueda demostrado en  la plena  aplicación del proyecto deregionalización  establecido en laConstitución Nacional Federal (Art.43).

Nose desconoce  su posición en lasrelaciones internacionales que, como ha sido manifiesto,  se contrapone por su preferenciacentralizadora en el contexto regional.. Además, sus avances  en el campo científico tecnológico, laconsolidación del sistema de posgrado y la incorporación de éste y de laUniversidad en su conjunto, en una clara voluntad política,  no sólo lo deja  al arbitrio de instituciones como el Capes, sino que trasciende esas instancias paraencontrarse, por ejemplo, con  unorganismo como “Mercosur  nas Universidades”(creado en  Belo Horizonte en 1997).Además, el consagrado portuñol  operacomo factor de intercambio y cruce de fronteras  con mayor firmeza que los que se puedan dar entre  espacios estructurados y organizados.  Esehábito establece un lazo que llega al ciudadano común quien se agregaactivamente al paisaje.

LaArgentina, en el plano institucional es centralizadora y, en la negociaciónintegracionista, también disputa el espacio con Brasil. Su capacidad degestión  interna tiene aún que saldardeudas en lo que hace a su liderazgo, coherencia interna e indefinición de  las políticas públicas.

Enambos países, sin perder de vista a los otros dos socios plenos, susestrategias gubernamentales los debería conducir a una condición  en la que si bien  los gobiernos deben comportarse como individualidades, ello no impide que consoliden  sistemas coordinados, con base en la mejorinformación y en objetivos bien definidos. En el contexto internacional, esediseño redunda  en funciones inevitablespara la consolidación de un bloque socio- regional sostenido en: comunicación y consulta, decisionescompartidas y solución de conflictos. Se desafía a emprender, como la UE

 ( no sin advertir las demandas, que hoymismo, le hacen sus ciudadanos), la configuracióndel método abierto de  coordinación[6]  elcual  procura fomentar la cooperación,las buenas prácticas y acordar objetivos y orientaciones comunes. Se basa enuna evaluación sistemática de los progresos en la materialización de los objetivos que permite comparar y aprender,incluso, de la experiencia ajena. Una meta semejante reclama, sin lugar adudas, al Órgano Mercosur para que actúe  decididamente en lacoordinación.

Losintentos de nuevas interdependencias, en la búsqueda de respuestas oportunas,adecuadas y satisfactorias para una reversión de la convivencia, pueden  tener en las sinergias locales la alternativa de una nueva institucionalidad;pero no es tan solo eso lo que  cambiaráel rumbo del Mercosur. Son estos actores, y son otros. Son nuevas decisioneshacia la búsqueda de un nuevo pacto.

Si  se tratara de reseñar  el legado de  los diez años del Mercosur, algo es indiscutible a su favor:la  defensa  y el cuidado sostenido a las democracias de los países partescomo así también, la  capacidad de  sobrevivencia a las crisis más profundas quehan atravesado.  Así también el  mismo legado   reclama: Igualdad, Empleo, Seguridad y Asistencia Social;Moralidad, Ética; Medio Ambiente, eliminación de las barreras de la Xenofobia.En suma nuevos valores que den lugar a las personas a vivir mejor, valorarlaspor lo que son, a permitirles consustanciarse con las instituciones y a estasúltimas a producir transformaciones en beneficio de los que están obligados aservir.

Elcambio de  un modelo tradicional a unanueva alternativa lo otorgará la construcción de una agenda “inteligente” aldecir de Leonardo Schvartein, [7]   que contemple cambios en las institucionesy sus miembros en las siguientes categorías:

Fuente:Schvartein,L op.cit

Finalmente,para  avanzar hacia un MERCOSURtransformado, es preciso que se garantice un proceso que asegure, para seguir a Amartya Sen, oportunidades sociales a las que toda sociedad tiene derecho, porqueello incide en la libertad de vivir mejor y da base para confiar. Lascrisis deberán tomarse como oportunidades por lo que una institucionalidadsocial  debe

Ø      Hacer  esfuerzos por la construcción de una red deintereses compartidos. Son las Redes Sociales tramas de protección para evitar la profundización de las brechassociales.

Ø      Garantizar a los actoressociales que asuman la interacción, no solo intercalando de igual a igual, sinopreparándose para el trabajo conjunto y de superación de controversias entredesiguales.

Ø      Concebir un alerta metodológico sobre lasinnovaciones institucionales de la misma forma que el análisis de los impactosde las estrategias instrumentadas.

Ø      Fortalecer la preparaciónde los ciudadanos y todos los que se encuentran involucrados  en la relevancia de una nueva geopolíticacon sentido estratégico y recreación de las identidades culturales.

Ø      Destacar el rol constructorde la democracia con sentido social.

GloriaEdel Mendicoa. Doctora en Ciencias Sociales. Investigadora Instituto GinoGermani y Ubacyt. Facultad de Ciencias Sociales. UBA. Secretaria deInvestigación del Departamento de Humanidades y Ciencias Sociales de la  Universidad Nacional de La Matanza.Integrante del Banco Nacional de Evaluadores. Autora de diversos libros yensayos relacionados con Políticas Sociales e instrumentación de las mismas.