Es
tiempo de repensar el MERCOSUR. Este
pedazo de América Latina, cuyos orígenes, ya son conocidos, actualmente reclama una nueva configuración, una nueva
forma de emprenderlo, o quizás, simplemente, un retorno a sus propias bases.
Por ello, en esta propuesta se plantea como punto de partida una Integración e Institucionalidad social que consolide un proceso de creación de un espacio económico, político y social por
la vía de la interpenetración estructural, voluntaria y solidaria de los
Estados parte, a la par que sean recuperados
los intereses comunes que tienen como objetivo el desarrollo y cuyos mecanismos
e instrumentos quedan definidos en el Tratado que le da origen. Se trata
de hacer visible un esquema que lo aleje de los modelos cuyos resultados pueden cuestionarse con
base en una línea de investigación que
intenta demostrar un Mercosur
en el que es viable un camino ascendente y distinto de sus
vicisitudes y crisis recurrentes, capaz de asumir otras decisiones y otras dinámicas.
Para esta
ponencia nos hemos valido de
investigaciones en marcha y de antecedentes, que en este caso surgen en el Instituto de
Integración Latinoamericana de la
Universidad Nacional de La Plata, hacia el año 1986. Los trabajos a los que
aludimos ya planteaban una visión
crítica a los modelos predominantes y desde esa perspectiva se optaba por un
paradigma multidimensional que contemplaba a la Integración Social como objeto de estudio. Esta categoría se asumía
con una definición diferente a aquélla que
la interpretaba como un hecho dado,
en el sentido de poseer una misma
lengua, religión, historia. Por el contrario,
se introdujeron otras visiones, cuya
inspiración se debió al sociólogo rioplatense
Alfredo Errandonea, precursor en cuanto a pensar, primero lo que podía significar la integración social de
América Latina, desviándose de lo predominante en el modelo ALALC/ALADI, y
luego, entender “lo social” desde
dimensiones analíticas diferentes a las posiciones convencionales. Esta
concepción fue constatada empíricamente
en quienes se encontraban relacionados con el contexto organizacional,
midiendo el alcance de una estrategia
de integración mediante la fuerza de la Densidad
Interaccional, el sentido de la Pertenencia, la Participación para sumar
actores, Cooperación y Conflicto para
los acuerdos entre organizacionales gubernamentales y la Estabilidad de las instituciones y de sus políticas [1].
Estos referentes pusieron en
cuestión la baja y hasta
nula capacidad de decididores
políticos, administradores gubernamentales y otros, para pensar un proceso de
integración que no fuera considerado
sólo en términos comerciales.
Esta
línea argumental se profundizó en la Gestión
de las Políticas Sociales en el
Mercosur,[2] investigación que procuró identificar el
interés por estrategias conjuntas
entre las áreas de gobierno
relacionadas dichas políticas Los resultados no fueron mejores de los
anteriores. Seguía siendo débil la posición de
pensar en términos de interacción y
mucho menos de rediseño de acciones en instituciones interdependientes.
Estas conclusiones permitieron el acercamiento a nuevas hipótesis y, también, a sucesos que, según se iban presentando, propiciaba insertar otras unidades de análisis al debate. Tal el caso de las nuevas dinámicas
regionales y subregionales para
“verlas”, en un mismo espacio, bajo la connotación social.
Ello
permitió vincularse con lo que ya
comenzaba a tomar forma y precisión
geográfica y económica: el “eje de
desarrollo”. Es decir, la ruta de mayor
prosperidad entre Sao Paulo y La Plata- Gran La Plata- en donde, por ejemplo,
el PBI era casi el mismo para toda la
región y el mayor aporte lo tenía Sao
Paulo, lo cual llevado a cifras actuales, parece que nada ha cambiado. El foco
de observación se centró en los
principales centros urbanos
ubicados dentro y fuera del eje, a fin
de distinguir sus diferencias socio
económicas para producir un índice que
destacara el mayor y menor desarrollo
de las mismas. De la ponderación
obtenida, y con la relatividad de los indicadores utilizados, se pudo
establecer la existencia de ciudades
con más crecimiento fuera del eje y otras, observadas como de mayor pujanza,
que atravesaban síntomas extremos de precarización, a pesar de encontrarse en
el contexto de más potencialidad.
No obstante ambos subconjuntos daban lugar a
una matriz subregional que “unía” el mismo déficit y hacía viable una estrategia de políticas conjuntas
focalizadas en estos núcleos espaciales.
Este
diagnóstico dio lugar a centrar la mirada
en la Red Mercociudades. Desde esa posición se toma como criterio analítico a la coordinación, (“las partes de un sistema trabajan juntas más
eficientemente y fluidamente en un
proceso interorganizacional”), de las
acciones sociales que son ejecutadas
por el gobierno municipal, provincial y
nacional respectivamente. Los datos obtenidos, confirman las disociaciones en la escala decisional e instrumental. Así, el gobierno nacional aparece interviniendo en el plano local separado del provincial y, por su parte, los municipios recrean alternativas hacia un modelo de “supramunicipalidad” -figura que es
reconocida como una gestión de larga
data, inherente a la composición de sus
gobiernos y a su influencia en la territorialización de la nación-. La
experiencia sirvió como argumento para incorporar la armonización,
“un proceso voluntario de cooperación entre partes”, proceso que conlleva una
relación que no se separa de la coordinación sino que la profundiza sin
requerir la presencia de un coordinador.
Coordinación
y Armonización se hacen visibles en el
nucleamiento que los municipios emprenden desde 1995, con la creación de la Red
Mercociudades[3], los cuales se
involucran activamente en el espacio regional, sin la mediación de
escalas jerárquicas, formalizando alianzas que buscan respuestas a intereses comunes. Pero, sobre todo, la coordinación
no es un ejercicio de compatibilidad,
como puede ser inferido, la coordinación es la integración de
decisiones y acciones de gobierno
dentro de una sola visión de conjunto. Como dice Leonardo Garnier (ILPES, 2002) se trata de coordinar con
sentido estratégico, para avanzar en determinada dirección, para promover
determinados resultados de la acción pública en su conjunto, y no solo de las
parcelas sectoriales o institucionales. Como estrategia, significa que se
tendrán en cuenta un conjunto de aspectos que coadyuvan a sostener aquella. Es
el caso de fijar prioridades y
responsabilidades tanto
políticas, como financieras y operativas. Cuando no se establecen prioridades y
las responsabilidades no quedan establecidas, la coordinación no es viable y el
resultado la inevitable posición
inercial y rutinaria.
Desde ese punto de vista se interpreta a la Red Mercociudades
en
tanto poseer condiciones de
coordinación y adquirir una figura geográfico-espacial que se particulariza por una transversalidad compleja. Se plasma la hipótesis que la red puede encontrar condiciones para
atravesar una concepción geopolítica del MERCOSUR ( en tanto su
despliegue por la ruta inclusiva de mayor desarrollo), que se contrapone a un vasto territorio que se encuentra ajeno
a las decisiones centralizadas y
encuentra en el espacio local la convergencia de nuevos impulsos sociopolíticos. Asimismo, el modelo de complejidad se relaciona con la
concepción de un pliegue socio-espacial, por la ausencia de linealidad y
rigidez en su extensión. Tal complejidad es
provocada por la generación de vínculos espontáneos entre municipios de distintos países del
MERCOSUR y se materializa en un
paisaje desdibujado, que al decir de
Manuel Castells, es una de las “ nuevas formas” que se adquieren cuando se
establecen las redes..
El
problema objeto de estudio, configurado por
“ la falta de inserción e
integración de Políticas Sociales, con sentido de acción estratégica,
profundiza los efectos de la crisis económica haciendo que su ausencia en la
agenda incremente las desigualdades
sociales, las asimetrías económico- políticas y favorezca la aparición de fisuras en el proceso democrático”, favoreció las condiciones para la valoración
político- jurídico de las políticas
sociales en el contexto regional comparando los marcos regulatorios, en los
se inscriben las mismas, a fin de que
se pueda dar cuenta de construcciones
conjuntas y continuidad de sus acciones. En tal sentido es relevante la Ley de Asistencia Social (1993) de Brasil
como centro de gravitación para la comparación con la Argentina. ([4])
Esta
postura se basa en que las estrategias institucionales dan solidez a la
propuesta de políticas coordinadas y
armonizadas contribuyendo a hacer
sustanciales los procesos de
integración. Tenerlo en cuenta, contribuirá
a la formación de una agenda que
instale la Institucionalidad Social concediendo la práctica social como epicentro de tal
institucionalidad y
a la Red Mercociudades el impulso
sinérgico de la misma.
Sabido
que esta última es desconocida o poco
relevante por las estructuras que
pueden articular decisiones de mayor alcance. Sin embargo, en esta ponencia se la defiende como el espacio de transversalidad y, también, como alternativa para una
revisión conceptual del espacio regional-subregional.
La
persistencia sobre este particular se
funda en que su fortalecimiento puede dar forma a una composición regional que
desestructure paradigmas vigentes y permita la salida del estado de retraso y deterioro de la región. En ese
sentido más que nunca el “ Novo Pacto
Social” que reclamara Helio Jaguaribe, hace más de diez años, adquiere
vigencia:: “asegurar el pleno empleo;
facilitar el crédito y elevar la producción mínima de alimentos; elevar el
nivel de educación, universalizando la educación básica y generando redes de
escuelas de promoción y educación; ampliar los servicios sociales,
fundamentalmente en vivienda, salud, previsión y asistencia social”.[5] Estos propósitos
valen para apuntalar la institucionalidad social pretendida lo que no significa desatender el contexto. Ciertamente, nada exime
observar las contradicciones y convergencias. Brasil, no cabe duda, fuertemente
descentralizado, hace posible, por ejemplo, la LOAS, como una manera de
mostrar u ofrecer una estrategia
regulatoria en sus Políticas Sociales, especialmente aquéllas que asisten a los
más necesitados y combaten la pobreza. Asimismo se contribuye a dar impulso
a las gestiones locales y a incorporarlas
al proceso, debido también a la ponderación que se le asigna a la descentralización municipal, lo cual
queda demostrado en la plena aplicación del proyecto de
regionalización establecido en la
Constitución Nacional Federal (Art.43).
No
se desconoce su posición en las
relaciones internacionales que, como ha sido manifiesto, se contrapone por su preferencia
centralizadora en el contexto regional.. Además, sus avances en el campo científico tecnológico, la
consolidación del sistema de posgrado y la incorporación de éste y de la
Universidad en su conjunto, en una clara voluntad política, no sólo lo deja al arbitrio de
instituciones como el Capes, sino que trasciende esas instancias para
encontrarse, por ejemplo, con un
organismo como “Mercosur nas Universidades”
(creado en Belo Horizonte en 1997).
Además, el consagrado portuñol opera
como factor de intercambio y cruce de fronteras con mayor firmeza que los que se puedan dar entre espacios
estructurados y organizados. Ese
hábito establece un lazo que llega al ciudadano común quien se agrega
activamente al paisaje.
La
Argentina, en el plano institucional es centralizadora y, en la negociación
integracionista, también disputa el espacio con Brasil. Su capacidad de
gestión interna tiene aún que saldar
deudas en lo que hace a su liderazgo, coherencia interna e indefinición de las políticas públicas.
En
ambos países, sin perder de vista a los otros dos socios plenos, sus
estrategias gubernamentales los debería conducir a una condición en la que si bien los gobiernos deben comportarse
como individualidades, ello no impide que consoliden sistemas coordinados, con base en la mejor
información y en objetivos bien definidos. En el contexto internacional, ese
diseño redunda en funciones inevitables
para la consolidación de un bloque
socio- regional sostenido en: comunicación y consulta, decisiones
compartidas y solución de conflictos. Se desafía a emprender, como la UE
( no sin advertir las demandas, que hoy
mismo, le hacen sus ciudadanos), la configuración
del método abierto de coordinación[6] el
cual procura fomentar la cooperación,
las buenas prácticas y acordar objetivos y orientaciones comunes. Se basa en
una evaluación sistemática de los progresos
en la materialización de los objetivos que permite comparar y aprender,
incluso, de la experiencia ajena. Una meta semejante reclama, sin lugar a
dudas, al Órgano Mercosur para que
actúe decididamente en la
coordinación.
Los
intentos de nuevas interdependencias, en la búsqueda de respuestas oportunas,
adecuadas y satisfactorias para una reversión de la convivencia, pueden tener en
las sinergias locales la alternativa de una nueva institucionalidad;
pero no es tan solo eso lo que cambiará
el rumbo del Mercosur. Son estos actores, y son otros. Son nuevas decisiones
hacia la búsqueda de un nuevo pacto.
Si se tratara de reseñar el legado de los diez años del Mercosur, algo es indiscutible a su favor:
la defensa y el cuidado sostenido a las democracias de los países partes
como así también, la capacidad de sobrevivencia a las crisis más profundas que
han atravesado. Así también el mismo legado reclama: Igualdad, Empleo, Seguridad y Asistencia Social;
Moralidad, Ética; Medio Ambiente, eliminación de las barreras de la Xenofobia.
En suma nuevos valores que den lugar a las personas a vivir mejor, valorarlas
por lo que son, a permitirles consustanciarse con las instituciones y a estas
últimas a producir transformaciones en beneficio de los que están obligados a
servir.
El
cambio de un modelo tradicional a una
nueva alternativa lo otorgará la construcción de una agenda “inteligente” al
decir de Leonardo Schvartein, [7] que contemple cambios en las instituciones
y sus miembros en las siguientes categorías:
Categorías analíticas |
DE |
HACIA |
Necesidades |
Oferta |
Demandas intercambiables |
Intereses |
Individualismos
concentrados en el corto plazo |
Emancipatorios |
Valores Culturales |
Desesperanza por el futuro |
Cooperación y construcción
colectiva. |
Ética |
Yo, sin los otros |
Nosotros y el proyecto |
Valores Organizacionales |
Modelos predefinidos |
Intercambio y cooperación |
Cambio |
Conservador |
Dinámica de Proyectos |
Instituciones |
Inerciales |
Sinérgicas,
interactivas en red |
Fuente:
Schvartein,L op.cit
Finalmente,
para avanzar hacia un MERCOSUR
transformado, es preciso que se garantice
un proceso que asegure, para seguir a Amartya Sen, oportunidades sociales a las que toda sociedad tiene derecho, porque
ello incide en la libertad de vivir mejor y da base para confiar. Las
crisis deberán tomarse como oportunidades
por lo que una institucionalidad
social debe
Ø
Hacer esfuerzos por la construcción de una red de
intereses compartidos. Son las Redes Sociales
tramas de protección para evitar la profundización de las brechas
sociales.
Ø
Garantizar a los actores
sociales que asuman la interacción, no solo intercalando de igual a igual, sino
preparándose para el trabajo conjunto y de superación de controversias entre
desiguales.
Ø
Concebir un alerta metodológico sobre las
innovaciones institucionales de la misma forma que el análisis de los impactos
de las estrategias instrumentadas.
Ø
Fortalecer la preparación
de los ciudadanos y todos los que se encuentran involucrados en la relevancia de una nueva geopolítica
con sentido estratégico y recreación de las identidades culturales.
Ø
Destacar el rol constructor
de la democracia con sentido social.
Gloria
Edel Mendicoa. Doctora en Ciencias Sociales. Investigadora Instituto Gino
Germani y Ubacyt. Facultad de Ciencias Sociales. UBA. Secretaria de
Investigación del Departamento de Humanidades y Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de La Matanza.
Integrante del Banco Nacional de Evaluadores. Autora de diversos libros y
ensayos relacionados con Políticas Sociales e instrumentación de las mismas.
[1] Mendicoa, Gloria (Directora) Investigación “La Integración Social en el Mercosur”, realizada en el marco del Programa de Incentivos para Docentes Investigadores.1997-1998. Universidad Nacional de La Matanza-UBA.
[2] Mendicoa, Gloria (Directora) Investigación “La Gestión Social …”. Idem. 1999-2000. UNLM-UBA
[3] En la actualidad la Mercociudades reúne 170 municipios, entre los que se encuentran las capitales de los territorios nacionales de los países miembros.
[4] Esta afirmación surge de la Investigación llevada a cabo en el marco de la Programación Científica de UBACyT, denominada “Las Políticas de Promoción y Asistencia Social en el Mercosur. Un estudio comparativo entre Brasil y Argentina” (2001-2003). Directora: Gloria Edel Mendicoa. Sobre estos argumentos se continúa con la investigación “La Red Mercociudades como factor de una nueva institucionalidad del Mercosur”. Instituto Gino Germani. 2003.UBA
[5] Jaguaribe, Helio”; Brasil 2000. Para um novo Pacto Social”; Paz e Terra. 3° Edición.Sao Paulo, 1986.
[6] Oficina de Publicaciones Oficiales de la UE. “El libro Blanco de la UE. La Gobernanza Europea”. Luxemburgo, 2001.
[7] Schvartein, Leonardo “La inteligencia Social de las Organizaciones”; Paidós. Bs. As. 2003.