Introducción
En el proyecto que enmarca este trabajo, “Los actoresempresariales y sindicales argentinos ante el MERCOSUR”, se trata de determinarsi hubo cambios en el comportamiento de los actores productivos desde laDeclaración de Buenos Aires en el año 2000 hasta nuestros días, a partir delmodo de organización de sus intereses -en el nivel nacional-, y de lafuncionalidad jurídico-institucional del Mercosur –interacción de los actoresnacionales con el nivel subregional-.
El período en estudio no es fácil para analizar porvarias razones contextuales:
- La región toda, y cada unode los países están inmersos en una grave crisis.
- El proceso de integraciónMERCOSUR mismo, a pesar de que a esta etapa se la llame “de relanzamiento”, seha visto sometido a diversas tensiones, que en trazo muy grueso podemosvincular a la falta de compromiso político con la profundización del proceso yal correlativo déficit en la armonización de políticas macroeconómicas.
- El avance en lasnegociaciones del ALCA - que en esta época parecía inevitable y limitó ladiscusión a quiénes y cómo- generó algo muy semejante a una opción –y, comosiempre en Argentina- casi antinómica: al comienzo de este período sólo sepodía ser pro MERCOSUR o pro ALCA. A esta altura se ha reconocido ciertalegitimación a pensar ALCA desde MERCOSUR.
- Y, por fin, la crisisargentina: desde la parálisis del gobierno de De la Rúa a la hecatombe del finde régimen, de la semana populista de Rodríguez Saá al desarrollismo discursivode Duhalde y, ahora, el estilo K.
- Una más, hasta ahora, cadacambio de gobierno –y en este período hubo muchos- impulsa declaraciones quetrasuntan una gran vocación integracionista, un gran espíritu refundador, quese va diluyendo con el paso del tiempo.
Hay,también, condicionamientos específicos, entre ellos:
- Si los empresarios actúan impulsados por sus intereses yestos intereses se ven afectados por las decisiones políticas, está claro quereaccionarán en consecuencia. Si las decisiones políticas son muy fluctuantes,se producirá una constante reconfiguración de alianzas, tanto al interior delmundo empresarial como con los poderes públicos -global y sectorialmente- y,aún, en relación al frente externo.
Condiciones de realización
Elintento de determinar si, a lo largo de un período de tiempo, hubo cambios enel comportamiento de algunos actores, cualesquiera sean ellos, abre unaproblemática ciertamente compleja, toda vez que:
-La generalidad de los autores que se ocupan de “los empresarios en el MERCOSUR”no distinguen actores individuales –las empresas- de institucionales –lasorganizaciones empresariales o representativas del empresariado-.
-Entre los que lo hacen, no pocos circunscriben su análisis del campoempresarial a “las organizaciones corporativas más importantes” (Viguera,2000). ¿Cuáles son las más importantes? Algo parece evidente, “las másimportantes” son aquellas a las que la consideración pública les asigna másrelevancia en cada momento. Lo que era considerado “más importante” durante los’90 ahora puede no serlo.
-Si se limita el campo de análisis a las organizaciones más importantes, quedaafuera la representación de los excluidos –las organizaciones de las pymes- yexiste el riesgo de sólo considerar a estas empresas en la medida de suinteracción con empresas de otro tipo –tal como lo hace Hirst (1996, 193), porejemplo-. Si, por el contrario, se la incluye, las fuentes disponibles, másallá de los documentos emanados del propio sector, son muy escasas, ya que sóloesporádicamente adquieren trascendencia pública.
-Además, no existe un registro público de las organizaciones empresariales; y,aún, la mayoría de las organizaciones de segundo y tercer grado expresan tenerprohibiciones estatutarias de informar sobre su elenco de asociados –cámarassectoriales o regionales-. De este modo, no se puede determinar la doble otriple afiliación de las entidades de primer grado a las centrales existentes–que, en general, responden a diversos modelos de representación de intereses(Acuña et al, 1984, 81)-.
Los niveles de participaciónempresarial en el diseño del Mercosur
El puntode partida del análisis de laparticipación empresarial en el diseño del Mercosur fueron losresultados alcanzados en “Condicionantes de la participación social en elMercosur[1]”.Allí se distinguieron dos niveles en la participación de los actoresempresariales:
- La participación en las negociaciones técnicas y
- La participación en las instancias de definición depolíticas
Nobasta, sin embargo con esta distinción, toda vez que, a fin de dilucidar sihubo cambios en el comportamiento de los actores empresariales a partir delrelanzamiento del Mercosur en el año 2000, debe revisarse la situación en lassucesivas etapas del proceso integrativo, al interior de cada uno de esosniveles.
Limitaciones de las organizaciones para la participación e influencia
Debetenerse en cuenta asimismo que, en el ámbito nacional y en el regional, tantoen las negociaciones técnicas como en las instancias de definición depolíticas, las limitaciones estructurales de las organizaciones afectan suaccionar, ya que “la capacidad de las organizaciones para analizar temaspolíticos y económicos, lanzarlos al debate público e influenciar el proceso deintegración era muy variable. Esta capacidad dependía no solamente del tamañode la respectiva organización, de su poder económico o de la cantidad de supersonal, sino también del profesionalismo de sus cuadros, de su voluntad decambio político y de su habilidad para establecer contactos fluidos con suspares de países vecinos.” (Klein, 190).
Nofal(1998-46), en tanto, al caracterizar la participación del sector privado en latarea de profundización como “escasa e inefectiva”, propugna que “una cooperación y participación más activadel sector privado contribuiría a solucionar el cuello de botella que enfrentala profundización del Mercosur como consecuencia de las restricciones derivadasde la insuficiencia de recursos humanos especializados y de las demandas de unaagenda técnicamente compleja”.
Parecehaber, entre las opiniones transcriptas, una discordancia. No es así. En tantoKlein encuentra que sólo las más poderosas de las organizaciones empresarialestienen capacidad para analizar temas políticos y económicos e influenciar en elproceso de integración, Nofal alienta una mayor participación del “sectorprivado” con el propósito de superar las limitaciones del sector público, perono resulta de ello que se refiera a las organizaciones empresariales, ya que“lo que es seguro es que cada empresa importante no puede arriesgarse a delegarlas relaciones con el gobierno a una organización que representa los interesesgenerales de la industria” (Fodor, 32).
La participación en lasnegociaciones técnicas
En elmarco de la negociación en los SGT, único ámbito de participación formal de losempresarios en la primera etapa, laparticipación, que fue importante, habría sido obtenida más por la debilidadtécnica de la estructura burocrática que por el reconocimiento del derecho aella de los actores privados, “debido a que poseían la información técnica y laexperiencia necesaria para la armonización de normas” (Sánchez Bajo).
A partir de Ouro Preto, sinembargo, el sector oficial adoptó un ritmo de trabajo más independiente, lo quellevó, por ejemplo, a las entidades del sector lácteo –reunidas en Buenos Airesel 7 de julio de 1995- a solicitar a las autoridades del Mercosur que pusieranen funcionamiento los SGT Nº3 y Nº8, o sus equivalentes en la nueva estructurainstitucional, para poder seguir avanzando en el diseño y aprobación dedecisiones y normas (Depetris, 137).
La participación en las instancias de definición de políticas
Existen opiniones contrapuestassobre el rol empresarial en las negociaciones del MERCOSUR. En relación aellas, oportunamente (Olivera, 2001) sostuve que se puede válidamenteestablecer una relación entre esas opiniones y los sectores que en estudiosanteriores hemos caracterizado como beneficiarios –trasnacionales y grandesempresas nacionales- y excluidos del proceso –pequeña y mediana empresa-. Entanto los empresarios pertenecientes al primer segmento expresan que“participaron muy cercanamente el Estado y el empresariado” (Achard et al,1997-350), sus representantes en los ámbitos técnicos manifiestan que “los funcionarios –de Cancillería- no tienenbuen feed-back con los industriales”.Desde el sector pyme, por su parte, la generalidad de las opinionesrecogidas mostraban muy escasa participación, habiendo llegado un entrevistadoa expresar que “no existe un canalgobierno-productores”.Cabe destacar que las organizaciones representativas de este sector reproducenlas debilidades de las empresas (Olivera, 1996; SOCMA, 2000) que loconstituyen, al punto de haber sido equiparadas en su debilidad a lasorganizaciones paraguayas (Klein, 244), lo que puede considerarse uno de loselementos justificativos de su poca incidencia.
Entonces,parafraseando a Viguera (1996-167), se puede afirmar que quienescontribuyen al diseño de “la política” (politics) logran para sí espacios departicipación formal en tanto que los que operan sobre “las políticas”(policies) a implementar por el Estado, generalmente lo hacen mediante accionesde “lobbying” y los excluidos del proceso reclaman ser oídos. Ahora bien, cabepreguntarse cuál es el ámbito en el que estas acciones se llevan a cabo. Si “los empresarios se percataron de que lapresión política tenía que ejercerse más sobre el gobierno nacional que sobreel GMC o el CMC” (Klein, 179), es legítimo inferir que ello fue así enrazón de la limitada institucionalidad del MERCOSUR. Pero es necesarioconsiderar también que esa limitada institucionalidad podría deberse al interésde los grupos poderosos por priorizar “los canales informales de presión o lasprácticas de lobby ya desarrolladas a nivel nacional” (Hirst, 196), lo que se demostraría con la constitución de los GruposBrasil, Argentina y Cordillera, agrupaciones de empresarios que seconforman para realizar lobby no ya ante las autoridades de su país, sino antelas de los países donde sus integrantes han invertido
Esta era la situación hasta Ouro Preto, y enla etapa siguiente no varió mayormente. Si bien la creación del Foro ConsultivoEconómico y Social significa, en alguna medida la institucionalización de laparticipación empresarial y sindical en el MERCOSUR, su carácter puramente“consultivo” le resta relevancia, lo que se trasluce en su desenvolvimiento.Más aún, la índole de su agenda -en lo que hace a los empresarios se vinculacasi exclusivamente a su carácter de empleador-, aproxima más los debates en elseno del FCES a las negociaciones técnicas que a las políticas, toda vez que loque está en juego es la relación entre reconversión industrial yflexibilización laboral.
En relación a la participación en las instancias dedefinición de políticas existen opiniones contrapuestassobre el rol empresarial en las negociaciones del MERCOSUR, que se puedenvincular a las diferencias entre los sectores que en estudios anteriores hemoscaracterizado como beneficiarios –trasnacionales y grandes empresas nacionales-y excluidos del proceso –pequeña y mediana empresa-.
Cabe señalar que tanto losempresarios que históricamente han accedido a las instancias de definición depolíticas como quienes no lo han hecho, a poco andar “se percataron de que lapresión política tenía que ejercerse más sobre el gobierno nacional que sobreel GMC o el CMC” (Klein, 179). Es legítimoinferir que ello fue así en razón de la limitada institucionalidad delMERCOSUR.
De los acuerdos sectoriales a la privatizaciónde la negociación
El Tratado de Asunción, en su artículo 5º inc.d) incluye entre los principales instrumentos para la constitución del MercadoComún “la adopción de acuerdos sectoriales, con el fin de optimizar lautilización y movilidad de los factores de producción y de alcanzar escalasoperativas eficientes”. Con la firma de la Dec. 3/91 CMC, que se puedeconsiderar reglamentaria del citado artículo, en 1992, 41 organizacionessectoriales argentinas y brasileñas comenzaron a reunirse, apoyadas por losgobiernos que esperaban que ellas contribuyeran al avance del proceso deintegración. Poco después, sin embargo, el proceso fue frenado por Uruguay, conargumentos “liberales” tendientes a demostrar que ellos no contribuían a laaceleración del proceso (Klein, 187). Paraguay acompañó esta posición. Locierto es que la participación de los empresarios argentinos y brasileños enestos ámbitos regionales databa de la época de los acuerdos Argentina-Brasil–firmados por Alfonsín y Sarney-, y que uruguayos y paraguayos tuvieron que irincorporándose a ellos.
Si los gobiernos esperaban de estas reunionessectoriales avances en el proceso de integración, es legítimo suponer que losempresarios pertenecientes a los diversos sectores esperaran que susrepresentantes lograran acordar decisiones que los beneficiaran. “Sin embargomuchos de los empresarios presentes en las rondas de negociación fueron másportavoces de sus propios intereses que de los pertenecientes a la totalidad delas empresas de su organización” (Klein, 188).
Con el advenimiento del gobierno de De la Rúase esbozó un nuevo estilo en las negociaciones. A partir de declaracionesde los funcionarios competentes, de las cuales resulta que el gobierno resignael rol de actor principal que le cabe de acuerdo al modelo, transformándose enun legitimador de los acuerdos que se alcancen,los empresarios –la UIA- reclamaronque este rol protagónico en las negociaciones fuera formalizado, instituyendoun ámbito en el que negociaran directamente, teniendo como contraparte los representantesdel propio sector en Brasil y los demás países del bloque. Pretendían que,alcanzado el acuerdo, los Estados, de participación necesaria en el marco delsistema vigente, deberían ‘homologarlo’. Pareciera que estos funcionariosignoraran que “hay que hacer una diferencia entre quienes formulan las políticas ynegocian y los grupos empresariales. Los primeros son representativos de losintereses públicos y responden de alguna forma a la ciudadanía o bien a lasinstancias de contralor público, mientras los grupos empresariales tienen comoreferente intereses particulares que hacen a su especificidad” (Grandi y Bizzozero).
A la luz de esta propuesta gubernamental rápidamente receptada por laUIA -organización representativa de los intereses industriales que aparece comomás dinámica en la faz internacional- resulta interesante revisar algunas delas objeciones formuladas a los acuerdos sectoriales del primer período (Klein,187/188), tanto por liberales –la posible repartición del mercado entre grandesempresas conllevaría el riesgo de crear situaciones de oligopolio en la región-como por no liberales –los acuerdos eran meramente defensivos-. “En este marcoaparece, de manera trascendente, la problemática vinculada a las consecuenciasde la concentración y desnacionalización. No será extraño que hegemonice larepresentación de un sector en distintos países, si no la misma empresa, almenos el grupo económico al que pertenece. ¿Debería homologarse un acuerdoalcanzado entre los representantes de estas empresas? ¿Cuál debería ser el rolde los estados ante estos acuerdos?”.
Comienza a sentirse el ALCA
Si bien estapropuesta de la UIA no resulta aislada, ni es novedosa -es coincidente con lamayoría de las opiniones vertidas en el marco del Foro Empresarial de lasAméricas, ámbito que pretende “examinar la experiencia del sector privado como agente capaz deinfluir y dar sostenimiento a los acuerdos regionales de integración”,con el fin de transmitir las visiones del sector privado respecto al ALCA a losgobiernos de la región-, resulta muyilustrativa en relación a su posicionamiento, si se analiza el contexto en elque fue formulada, ya que, poco antes de la asunción del gobierno de De la Rúa,la UIA resolvió exteriorizar una posición en defensa de la industria nacionalfrente al Mercosur y las relaciones comerciales internacionales, mediante “ungolpe de timón político que realizó su conducción, al destituir a losempresarios que llevaban hasta ahora las negociaciones con Brasil y con el Áreade Libre Comercio de las Américas (ALCA). La decisión se adoptó tras unaminicrisis, después de que un grupo de empresarios pretendiera que la UIAfijara una posición ultraliberal en sus posturas del Mercosur y el ALCA”[8].
Esteposicionamiento llevaría a la entidad fabril, en septiembre de 2001, apropugnar “Suspender el Mercosur para asegurar su futuro” tal comosignificativamente se titula el documento con el que exterioriza su posiciónfrente a la demanda de los sectores fabriles más castigados por la suba de lascompras a Brasil, quienes expresaron su “desesperación” a las autoridades de laUIA. Su presidente, José Ignacio de Mendiguren, expresó “No estamos ni conquienes quieren desarmar al Mercosur para ir al ALCA ni con quienes miran paraotro lado y hacen como que no pasara nada”. Aludía, con ello, a las posturasatribuidas a Domingo Cavallo –que propiciaba la desaparición del Mercosur, paraavanzar hacia un acuerdo de integración con Estados Unidos – y de AdalbertoRodríguez Giavarini –negadora–.En definitiva, desde una perspectiva pro Mercosur, lo que estaba en juego enese momento eran las asimetrías macroeconómicas y la falta de decisión políticapara superarlas.
¿Más participación o másde lo mismo?
Luego, en el gobierno de Duhalde, en un marcoglobal de indefinición, en los primeros días era dable inferir una línea deacción en este campo. Un par de datos resultaban alentadores: en ocasiónde la reunión de ministros celebrada en febrero de 2002, de Mendiguren “Señaló que una de causas de las dificultades en la relacióncon los socios del Mercosur era la diferencia entre las agendas económicas yque a partir de ahora las políticas económicas de los dos países tienden aconverger” y “El Grupo Mercado Común, máximo organismo técnico delMercosur, que se reunirá a partir de hoy en Buenos Aires, estudiará laposibilidad de adoptar una moneda única para el bloque tras la devaluación enArgentina”. Estoselementos acercaban a la profundización de la integración y a la coordinaciónde políticas macroeconómicas. El tiempo mostró que quedaron en mero discurso deocasión. En esos mismos días “Amaral invitó a De Mendiguren y a los ejecutivosargentinos a una gira comercial, con él y empresarios brasileños, a China eIndia, en abril próximo. También viajarán hombres de negocios de su país a lacumbre de Mercosur. Los ministros intentan fomentar la participación privada,casi una novedad del lado argentino”,toda una definición sobre cuál es la índole de la participación atribuida porlos funcionarios a los actores empresariales.
AsumeKirchner ¿cambia algo?
Como es tradicional que suceda antela iniciación de un gobierno, el presidente Néstor Kirchner recogió elogios yapoyos entre el empresariado, “sector que destacó la "coherencia" delnuevo Jefe de Estado y la continuidad de Roberto Lavagna en el ministerio deEconomía” tras su discurso ante la Asamblea Legislativa.
En particular, el presidente de la Federación Agraria Argentina, Eduardo Buzzi,“calificó de ‘espectacular’ la postura que asumió Kirchner en torno alMercosur, un mercado regional que, a criterio del Jefe de Estado, debe ser elmarco apropiado para que el país compita en el exterior...”[13].
Sin embargo, a poco andar se vanadvirtiendo algunas señales de alarma en el empresariado ante la dinamización delconsumo interno, resultante del aumento de salarios, que se satisfacería, enopinión de algunos empresarios, con importaciones brasileñas. "En estepunto, y desde su puesto en la Unión Industrial Argentina, Javier GonzálezFraga se descuelga con la propuesta de retrogradar el Mercosur, que deberíasegún su planteo dejar de constituir una unión aduanera –caracterizada pordefinición por un arancel externo común; es decir, una barrera de proteccióncompartida respecto del resto del mundo– para conformar sólo un área de librecomercio, sin aranceles entre sus miembros pero restituyéndole a cada uno lasoberanía para definir su política comercial hacia otros países”[14]. González Fraga elogia, de este modo, la estrategiachilena, que optó por los acuerdos bilaterales, incluyendo ahora el que sellócon EE.UU. Pero esa estrategia podría consolidar una estructura productivacompuesta por sectores básicos, relegando la aspiración a una mayor diversidady a un objetivo de pleno empleo de la mano de obra. “En principio, no pareceser éste el proyecto político del gobierno de Kirchner y tampoco el modelo delequipo encabezado por Roberto Lavagna. Pero lo concreto es que hasta ahoraEconomía viene desentendiéndose de la cuestión de la integración, con lo queestratégicamente carece de un ingrediente sustancial”[15]. Sin embargo, respecto del Mercosur, de la última cumbreLula-Kirchner surgió la creación de una comisión para monitorear el comercioentre ambos países, instándose a los privados a superar por consenso los problemasque surjan por algún excesivo desnivel sectorial. Como se ve, un regreso a lasposiciones sustentadas en tiempos de De la Rúa-
En suma,con cada cambio de gobierno, se anuncia el relanzamiento del MERCOSUR y sealienta la participación empresarial. Con el tiempo, el relanzamiento pierdeimpulso y la participación empresarial se limita a la participación en elmercado.
BIBLIOGRAFÍA CITADA
ACHARD Diego y FLORES Manuel. Gobernabilidad:Un reportaje de América Latina. PNUD, FCE, México, 1997.
DEPETRISDE GUIGUET Edith y CAPPELLINI Osvaldo. El Mercosur lácteo. Evolución delproceso de integración. Edic. Junta Intercooperativa de Productores de Leche deSanta Fe, Argentina, 1997.
HIRST Mónica. Democracia, seguridad e integración. América Latina enun mundo en transición. Editorial Norma, Argentina, 1996
KLEIN Wolfram F. El Mercosur. Empresarios y sindicatos frente a losdesafíos del proceso de integración. Editorial Nueva Sociedad, 2000, Venezuela.
OLIVERA Noemí. Actuación mercantilde las PyMEs en el Mercosur. En: Revista del Derecho Comercial y de las Obligaciones,Año 29, Nº169 a 174, Depalma, Argentina, 1996.
VIGUERA Aníbal. La acciónpolítica de los empresarios en América Latina. En Ecuador Debate, Nº38,Ecuador, agosto de 1996.