La política exterior de los Estados busca, entre otros objetivos, responder a necesidades internas utilizando oportunidades externas.

Dada la actual coyuntura, la integración multinacional y el establecimiento de áreas de libre comercio están íntimamente relacionadas con estrategias para una inserción más ventajosa de países, subregiones y regiones en la economía globalizada para lograr crecimiento económico y responder a las demandas de mejores niveles de vida para sus ciudadanos.

Hasta ahora ha prevalecido la integración económica por sobre otros tipos de integración por el deseo de conseguir bienestar a través de la liberación de los intercambios y el fomento de  actividades productivas. Por ello elemento común a todas las formas de integración es la disminución de barreras arancelarias, especialmente, para los bienes industriales y los servicios, mientras que el comercio agrícola no es enteramente libre.

Desde cierta perspectiva, la integración multinacional - aún reducida al ámbito económico- va más allá del ámbito del libre comercio. En diez años, los aranceles promedios latinoamericanos pasaron de 35% y 100% de niveles mínimo y máximo, a 14% y 22% respectivamente, además de  reducirse la diversificación arancelaria y eliminarse restricciones a los movimientos de capital.

La eliminación de obstáculos a los intercambios es inherente a la integración económica, pues la abolición de las barreras existentes entre las unidades involucradas es requisito para el establecimiento de un solo espacio o mercado en el cual rija la libre movilidad de productos y factores y se establezca, consecuentemente, una nueva división del trabajo. Para integrarse los Estados deben remover trabas al intercambio recíproco de bienes, servicios, capitales y personas. A diferencia de otros momentos de la historia, hoy se tiende a conceder gran movilidad a los capitales mientras se dan restricciones crecientes al movimiento de trabajadores.

Para algunos, la integración es  una empresa de desarrollo compartido de las sociedades que participan en ella. Dicha empresa, especialmente si  se da entre democracias, debería procurar la distribución más equitativa posible de sus beneficios. Una noción inherente a la integración multinacional es la del equilibrio dinámico que conduzca a un crecimiento económico-social armónico y a un desarrollo político-institucional estable.

Especialmente en los países en vías de desarrollo, la integración es concebida como un instrumento asociativo promotor del crecimiento de economías que individualmente afrontan dificultades para desarrollarse autónomamente en un entorno internacional que experimentan como poco favorable. Objetivo principal de la integración, para estos países, es acelerar el crecimiento a través de una transformación sustancial de sus estructuras económicas a través de la asociación multinacional, lo cual los pondría en mejor pie en la globalización.

La Gestación de los procesos regionales

El término globalización se impone a principios de la década de 1990 lo que no es casual ya que la caída del bloque comunista y la clara orientación china hacia una economía de mercado significaron el derribamiento de las barreras ideológicas al libre comercio. Es así que a fines de años ochenta a través de los Organismos Internacionales de Crédito (BID; Banco Mundial; FMI; etc.) se impulsaron políticas económicas propulsoras de temas como la disciplina fiscal, la inflación  como parámetro central de la economía, abatimiento y control del déficit fiscal a través de la reducción del gasto público, apertura comercial, estímulos a la inversión extranjera directa y privatizaciones, entre otras. Resumido por Larraine se trataría de “políticas macroeconómicas prudentes, de orientación hacia fuera y de capitalismo en su versión de libre mercado”[1].

Se comienza de esta forma un proceso gradual de liberalización económica y comercial en los países en vías de desarrollo, los cuales según la teoría eran el escollo fundamental a la libre circulación de bienes en el mercado global.

De manera casi simultánea, se impulsa a la Organización Mundial del Comercio (OMC), a  funcionar como una gran mesa de negociación en donde todos los países acuerden como facilitar la libre circulación de bienes y servicios.

Los procesos de integración nacidos durante la década del noventa surgen a partir de fenómenos tales como la interdependencia iniciada a partir de los acuerdos especiales de carácter preferencial  y las señales del mercado que fueron consecuencia de la liberalización comercial. Estos dos fenómenos combinados dieron nacimiento al denominado “regionalismo abierto”. El objetivo de este último es que la integración sea compatible con las medidas que apuntan a mejorar la competitividad internacional. Asimismo, una de sus principales características es el carácter preferencial del mismo a partir de los acuerdos de integración fortalecidos por la cercanía geográfica y el vínculo cultural entre los países de la región. La integración apunta a la búsqueda de un comercio más abierto y es percibida como la opción menos negativa para afrontar un escenario internacional desfavorable para los países de la región.[2]

De esta forma, en aquellos años, se conformaron bloques económicos y comerciales que apuntaban a mejorar la competitividad de sus productos en el mercado mundial “jugando” en conjunto y aprovechando las ventajas del mercado ampliado con vistas a “aprender” a competir con aquellos productos carentes de ventajas comparativas. Asimismo, se aprovechaba el aumento del poder negociador para afrontar nuevas negociaciones comerciales y se buscaba atraer capitales inversores y financiamiento externo. Los países asumieron este desafío simultáneamente con los procesos de reforma estatal en aras de transformar los viejos y pesados aparatos estatales en maquinaria ligera para atraer inversiones dentro de sus fronteras. Teóricamente, este era el camino para iniciar el crecimiento económico que luego actuaría como efecto derrame a toda la sociedad. En esta concepción, fuertemente ligada a los preceptos neoliberales, la prioridad es abrirse, comerciar, captar inversiones para que luego, de manera inercial, esto actúe como impulso económico en el conjunto de la sociedad. Sería esta la estrategia de desarrollo concebida por los gobiernos cuando apuestan a la integración.

Las carencias existentes en la mentalidad integracionista se reflejan en las lagunas que presenta esta breve descripción de los acontecimientos. Es así que en los procesos regionales ha primado el concepto de mercado y de acuerdo a ello se identifican los objetivos que luego condicionan los medios para alcanzarlos. La prioridad ha sido diseñar instancias decisorias que garanticen ejecutividad y pragmatismo. Al  tener especial cuidado en no intervenir demasiado en procesos librados a la dinámica del mercado, se postergan -como consecuencia ineludible - aquellas instancias deliberativas más lentas aunque más representativas. La carencia de voluntad para crear instancias supranacionales de toma de decisión que actúen independientemente de los intereses nacionales ha condicionado la evolución de los procesos de integración que quedan librados a los ciclos económicos globales. Los beneficios de estos últimos son así captados por los países de manera individual y no por los procesos de integración en sí.

Desarrollo de los Acontecimientos

Por otra parte los países, en el marco de la integración, crecieron económicamente durante la década del noventa aprovechando el período de bonanza económica existente en el mundo. Pero brechas existentes dentro de las sociedades se fueran ensanchando paulatinamente quedando cada vez más desprotegidos los sectores sociales más sensibles.

Las actividades económicas se fueran concentrando en determinadas áreas del país relegando a otras; se incentivaron los movimientos migratorios al interior de cada país generando desequilibrios demográficos, económicos y sociales.

Esto produjo a su vez mayor desempleo en los países más desarrollados; tensión social: intolerancia y xenofobia lo que fomentò un círculo vicioso de comportamientos desviados, que vulneran normas y valores tradicionales en los países receptores de la migración.

De esta manera, los países en vías de desarrollo habían llegado a su techo de colocación de productos y no se vislumbraban mayores facilidades para continuar creciendo.

Se intentó apostar a las negociaciones entre bloques comerciales pero estas avanzan lentamente, de acuerdo al ritmo desinteresado de aquellos más ricos. 

Las sucesivas crisis económicas ocurridas a finales de la década y su fuerte capacidad de “contagio” mostraron una cara de la globalización que muchos no querían ver. Esta ultima, a través de la libre movilización de capitales, demostró que no existe piedad para los países en los que se pierde la confianza, especialmente en los mercados emergentes en donde se hacía dinero fácilmente a cuenta de los riesgos que implicaba invertir en ellos. Un claro ejemplo de esto fueron: México en 1994, Sudeste Asiático en 1997, Brasil en 1999 y Argentina en el 2001. En todos estos países  el daño económico y social fue inmenso, aunque algunos se recuperaron más fácilmente que otros. Estas crisis encontraron a los Estados disminuidos en su capacidad de actuación, empobrecidos y fuertemente endeudados lo que afectó directamente  su capacidad de negociar salidas. En lo social significó un drástico aumento del desempleo, crecimiento de los niveles de pobreza y marginación, aumento de la emigración, y la profundización del conflicto social. En lo político se tradujo en la perdida de la gobernabilidad y en algunos casos en déficit democrático.

Integración y libre comercio en la gobernanza de la globalización

Si asumimos que la profundización y la ampliación de la globalización [3] tiene un alto componente de espontaneidad [4], sin desconocer las decisiones públicas y privadas que han incidido en ellas [5], parecería lógico asumir que los procesos de integración económica y los acuerdos de libre comercio (bilaterales, subregionales o regionales) –que surgen de decisiones estatales- pueden y deberían ser espacios institucionales que faciliten elecciones públicas y privadas que potencien los aspectos positivos de la globalización y amortigüen o erradiquen sus características negativas, incluyendo aquellos aspectos y características que surgen de las variables espontáneas.

En la consecución de la gobernanza de la globalización, para humanizarla, los procesos de integración económica (que pueden conducir a uniones políticas) y los acuerdos de libre comercio [6] –especialmente aquellos subregionales y regionales- pueden dar un gran aporte.

Si se toma en cuenta que, desde la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) y hasta el año pasado, se han notificado más de 250 acuerdos de integración económica –de los cuales aproximadamente 168 en plena vigencia (72% de ellos son áreas de libre comercio)-, resulta clara la importancia estratégica de estos espacios instituciones para el futuro de la globalización.

Importancia de la integración

En América Latina existe conciencia de que las naciones de la región participan en la globalización desde la crisis, mientras que los países desarrollados lo hacen desde el bienestar; pero también existe la convicción de que el sendero para una inserción ventajosa en la globalización pasa por la integración regional.

Las instituciones regionales (SICA, CAN, MERCOSUR, ALADI, entre ellas) han jugado un rol crucial en América Latina y, en la región, ha habido progresos en la integración regional mayores a los de otras áreas del mundo en desarrollo. El renovado compromiso de los países latinoamericanos con la integración ha ido más allá de la liberalización del comercio y del diseño de reglas comerciales comunes para considerar -en conjunto- cuestiones como la cooperación en lo financiero y macroeconómico, la armonización de regímenes regulatorios en campos sensibles, la complementación de la infraestructura física así como la profundización en la integración social y política.

Un elemento importante en la experiencia latinoamericana, tanto a nivel subregional como en el desafío de un Área de Libre Comercio en las Américas, es la “cláusula democrática”. En los procesos participan únicamente países democráticos y la consolidación de la democracia es objetivo de las diferentes iniciativas y negociaciones en curso.

Pero la integración no es una cuestión exclusivamente latinoamericana pues su importancia es incuestionable entre los Estados miembros de la Unión Europea y para aquellos que buscan participar en ella. El rol de los Estados Unidos en la llamada “segunda ola de regionalismo” es protagónico. La cuestión de la integración viene adquiriendo cada vez mayor importancia en Africa -se habla de una futura Unión Económica y Monetaria en este continente- tanto como en la agenda común de los países árabes. En Asia Central las naciones que integraban la URSS ahora se encuentran vinculados por acuerdos regionales. Los demás países asiáticos - especialmente aquellos con grandes mercados internos, tradicionalmente adversos o indiferentes a la integración - han cambiado de actitud [7].

La coyuntura amerita profundizar en las oportunidades que los procesos de integración regional (“deep integration”) y los acuerdos de libre comercio (“light integration”) ofrecen para la gobernanza de la globalización, a partir de un “network” de instituciones mundiales, regionales, subregionales y nacionales.

Lo regional es crítico pues permite articular los ámbitos global y nacional en un sistema internacional fundando en procesos políticos cuyos actores principales siguen siendo las naciones - Estado, no obstante su debilitamiento.

Especialmente en los países en vías de desarrollo, la integración es concebida como un instrumento asociativo promotor del crecimiento de economías que individualmente afrontan dificultades para desarrollarse autónomamente en un entorno internacional que experimentan como poco favorable. Objetivo principal de la integración, para estos países, es acelerar el crecimiento a través de una transformación sustancial de sus estructuras económicas a través de la asociación multinacional, lo cual los pondría en mejor pie en la globalización.

       Ámbito regional                                                                                                                  

       Uno de los objetivos básicos de los procesos de integración, y a esto no escapa el MERCOSUR, es la inserción internacional de las economías de la región ya sea por medio de la creación de comercio, de la inversión extranjera y de su tecnología u obteniendo financiamiento. Ello requiere de adaptabilidad y flexibilidad. Este proceso de transformación debería lograrse con equidad, de modo tal de facilitar la sustentabilidad y la participación estable en el sistema internacional, lo que implica la redefinición de un conjunto de políticas en las diferentes áreas.

En nuestra región, progresivamente se va tomando conciencia de que las ventajas competitivas que reclama el mercado mundial son intensivas en:

i) Recursos humanos (inteligencia, capacidad de innovación y valor agregado intelectual). Esto implica desarrollar políticas de capacitación y educación para la inserción competitiva, tomar como eje integrador la equidad concebida como igualdad de oportunidades; fomentar la autonomía de la acción educativa y haciendo estos conceptos complementarios con la competitividad y la calidad del desempeño, para enfrentar los nuevos requerimientos. En este sentido se intenta relacionar los sistemas educativos, de capacitación y científico -tecnológico con el sistema productivo.

ii) Organización social (estabilidad, funcionamiento articulado de las partes). Se torna visible asimismo la necesidad de enfrentar la competencia internacional con el esfuerzo articulado de todos los miembros, es decir, operando como sistema. Comienza a urgir en este ámbito, la necesidad de lograr el mentado “entorno social estable” necesario para integrarse plenamente. En otras palabras: hay requerimientos sociales insoslayables, enlazados con el aumento de la capacidad competitiva.

¿Cuáles son los rasgos más destacables en nuestra región? Aquellos ya definidos para la escena internacional, con otros aditamentos: aumento de la pobreza, importantes disparidades en los ingresos y una progresiva transparencia en los sistemas de estratificación.

En este escenario se hace imprescindible un ambiente de estabilidad y desarrollo de los derechos básicos de los individuos de modo tal de armonizar democracia y crecimiento económico. Es la estabilidad económica y política la que va traer inversiones a largo plazo que apuesten a un crecimiento sostenido. Es necesario desarrollar el proceso de modo tal que sean todos los individuos los beneficiarios potenciales de un nuevo modelo de desarrollo.

Estamos hablando entonces de la creación de compromisos políticos de largo plazo, que tengan como objetivo reducir las exclusiones económicas y aumentar la equidad.

LA INTEGRACIÓN DEL SUR ¿UNA NUEVA CONCEPCIÓN?

¿Para qué una integración?

Hoy, el espacio regional del Sur es una zona de libre comercio ampliada y una unión aduanera imperfecta, si tomamos en cuenta las excepciones y consideraciones que involucró su actualización.

En el caso del MERCOSUR, es claro que no se ha planteado como una integración política, ni una integración con base en los Estados, como la europea que plantea un proceso de convergencia de objetivos políticos, económicos y sociales y la formación de una supranacionalidad que funda la identidad continental. Más bien es un instrumento necesario dentro de un marco ideológico determinado, como es el liberalismo económico que domina actualmente las políticas del Cono Sur.

Nos encontramos entonces con la idea de Estado reducido al máximo para ser compatible con la preservación del sistema y la máxima eficiencia. Prima el concepto de mercado y no el de Estado.

El marco ideológico que acompañó al inicio del proceso de integración marcó no sólo los objetivos, sino que acorde a ellos, delineó los medios, delimitando asimismo las instituciones que conducirían el proceso. Se dio prioridad entonces a aquellas que garantizaran ejecutividad y pragmatismo, postergando así instancias deliberativas, más lentas aunque más representativas.

Han sido los grandes actores los que han conducido y profundizado las relaciones dentro del bloque regional integrado, dándole prioridad en principio a la óptica comercial más que a la búsqueda de valores comunes característicos de un formato supranacional. El formato intergubernamental es funcional a ello, plasmándose en las Declaraciones presidenciales logradas en las Cumbres del MERCOSUR, y a las actividades de los cancilleres de cada uno de los países miembros. Lógicamente, tuvieron también prioridad las actividades comerciales y la facilidad de diálogo entre empresas, aunque no fue así con los trabajadores, las ONG’s, las pequeñas y medianas empresas y la ciudadanía en general.

Sin embargo, la velocidad de esta integración lleva necesariamente a pensar en una reorientación del proceso, involucrando a otros sectores y temáticas que se tornan necesarias para los escenarios que se van generando.

El postergar las instancias supranacionales deja fuera, aunque sea de momento, la posibilidad de la representatividad cabal de los pueblos y de deliberación legislativa inherentes a un Parlamento Común o a un Tribunal de Justicia. Instituciones supranacionales con funciones más que necesarias en un intento de integración que se precie de tal. Sin embargo, en el caso del MERCOSUR, esto no pasa de una declaración de principios que poco a poco, y debido a la velocidad del proceso se toma necesaria. El caso del Foro Consultivo Económico Social es un ejemplo claro de esto, toda vez que si bien está aprobada su creación, aún no se ha podido constituir. Ni siquiera esta instancia, de carácter sólo consultiva ha podido pasar a los hechos.

A esto deben sumarse las características de cada uno de los países miembros, tales como tamaño, historia, legislaciones nacionales y economías. Contamos con dos países chicos (Paraguay y Uruguay), uno grande (Brasil) y uno mediano (Argentina). Tres de ellos han dejado de lado las políticas intervencionistas y estatistas, mientras que Brasil sostiene aún ciertas posiciones nacionalistas y de protección.

Este marco también requiere de condiciones específicas para su óptimo funcionamiento: seguridad, estabilidad y previsibilidad para las acciones y decisiones requeridas para la competencia económica. Pese a la creencia más o menos generalizada acerca de las bondades del mercado, van surgiendo progresivamente algunas urgencias para resolver aquellos aspectos que pueden afectar el proceso en general, y que en su momento se dejaron de lado, pero que tiene también relación con lo económico: la dimensión social del MERCOSUR.

Y aquí el mercado librado a su suerte no es suficiente, sobre todo en nuestro continente, donde los distintos vaivenes que han sufrido las políticas públicas en general y las sociales en particular han instalado un escenario muy poco alentador en el área social. Y será precisamente en este sector en el que deberá recaer la atención a la brevedad ya que es aquel donde se han constatado los mayores impactos y donde también actúa y actuará la integración.

Sólo generando un modelo de desarrollo inclusivo y participativo se puede potenciar la inserción en los procesos globales de modernización. La interdependencia de los conceptos de democracia y desarrollo nos remiten necesariamente al espíritu inicial del MERCOSUR, superando la tentación mercantilista propia de un contexto ideológico particular que impulsó al proceso, pero que dio prioridad al aspecto económico comercial propiciando una confusión de medios y fines.

Si bien al momento de la firma del Tratado, los cuatro países habían iniciado un proceso democrático, lo que facilitó la convergencia de estos principios en la construcción del espacio regional, la voluntad política de cada uno de los miembros fue diferente, así como fueron distintos los intereses que los motivaron.

Mientras Argentina y Brasil habían decidido integrarse económicamente ya desde 1988 a través del Programa de Integración Comercial Argentina Brasil (PICAB), sin considerar la eventualidad de sumar nuevos socios, Uruguay y Paraguay contemplaron la posibilidad de integrarse casi como una necesidad vital.

Esto es relevante también para la cuestión social, ya que los diversos intereses puestos en la construcción del proceso tienen incidencia también en la voluntad política que se manifiesta para la solución de las diferencias existentes en el área social y en la convivencia de decisiones e instituciones políticas no siempre compatibles.

En el caso de la estrecha relación entre Argentina y Uruguay esto se plantea tan naturalmente como la necesidad de contemporizar formas democráticas disímiles. Mientras en la primera aún se puede hablar de una democracia “corporativa”, donde las instituciones pierden vigor y no siempre cuentan con la autonomía necesaria, en el Uruguay éstas son precisamente sus fortalezas. Y estos factores son relevantes en la medida en que muestran claramente qué actores son los que toman las decisiones políticas en cada uno de los países, y a quiénes benefician. Puntos muy importantes  cuando necesitamos saber con quiénes nos sentamos a delinear la integración regional, y con qué fines.

Aunque los cuatro países hayan emprendido en su momento políticas de privatización, estabilización y apertura de la economía encuadrados dentro de lo que fue la Iniciativa para las Américas, con el fin de lograr una zona de libre comercio de Alaska a Tierra del Fuego, se hace necesario ahora otro tipo de consideraciones. Los tiempos han cambiado, el marco ideológico no es el mismo y las necesidades urgentes de resolución son otras.

La transición a la democracia en América Latina no permite de momento hablar de una democracia sustantiva. Aumentan las brechas sociales, los derechos fundamentales son olvidados frecuentemente, la conciencia de ciudadanía a menudo está ausente en la mayor parte de los países de la región. El libre juego del mercado no asegura por sí mismo ni el desarrollo ni la democracia, y es necesario crear actores sociales y políticos capaces de luchar contra las desigualdades que entorpecen la construcción democrática y el desarrollo.

Se hace imprescindible entonces volver a considerar los fines como tales: democracia, desarrollo y justicia social, y de este modo el establecimiento de los medios a seguir en pos de su consecución: modernización, inserción en el mundo, estabilización, etc.

Si se concibe en estos términos, si hay una recuperación de estos valores, estamos hablando de la generación y/o jerarquización de un espacio social dentro del proceso de integración.

La combinación entre políticas sociales y cohesión social como superación de una visión neoliberal que ve en el mercado la solución y el fin último de los procesos.

Esto implica, no sólo la recuperación de la iniciativa política de los Estados nacionales como orientadores y garantes de las diferentes iniciativas y beneficiarios, sino también el comenzar a delinear la posibilidad de instituciones supranacionales que se comprometan con el área social como con las económicas y comerciales.

Un largo camino por delante...

Las circunstancias y los caminos seguidos en los procesos de integración  han sido diferentes según los tiempos; regiones : necesidades y preparación de los involucrados.

Los miembros más poderosos de la comunidad internacional fijan y determinan las bases de la acción. Los recursos naturales cobran cada vez mayor importancia y la vieja aspiración no ya de justicia distributiva sino de “equidad” sigue sin progresar en demasía. Quizás sea el momento oportuno para  trabajar en conjunto y darles fin fomentando procesos de integración que se basen en la equidad social, la producción y el empleo. Las políticas que se implementen hoy tal vez cambien el rumbo de la integración regional mañana y porque no el rumbo de la globalización.

El proceso de globalización se encuentra en pleno desarrollo. Los actores irremediablemente deberán enfrentar los hechos y no con distracción. Las inequidades producidas debemos responsablemente enfrentarlas en nuestras negociaciones sumadas a aquellas que pueden producirse en el futuro.

La construcción de valores que nos unan en nuestro proceso de integración deberá ser como una utopía posible que guíe nuestro accionar.

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