O transporte aéreo no Mercosul

1- INTRODUÇÃO

Na Comunidade Andina assim como na União Européia, o pleno desenvolvimento dos transportes aflorou como uma preocupação central,   pois não se concebe um processo integrador sem a locomoção eficiente dos fatores de produção. O  transporte é, portanto,  um serviço  responsável pela integração física do espaço geográfico e sua  infra-estrutura é fundamental  para o desenvolvimento do livre comércio intra-regional, bem  como para a inserção eficiente do bloco,   no plano internacional.

 O artigo 1° do  Tratado de Assunção prevê a coordenação de políticas setoriais de transporte e o seu anexo V,  estipula a constituição  de  2 (dois)  dos 11 (onze)  subgrupos  especializados,  vinculando-os ao tema transporte:  o subgrupo 5 (transporte terrestre)  e o subgrupo 6 (transporte marítimo). Apesar desta preocupação com a integração física, ficou evidente  um tratamento parcial da questão,  pois os outros modais não foram contemplados no âmbito  dos subgrupos estabelecidos.

 Em 1992, levando em consideração a  importância hidroviária da Bacia do Prata para a interiorização do Mercosul,  corrigiram a exclusão do transporte fluvial e o Grupo Mercado Comum(GMC) encarregou o SGT 6 ( transporte marítimo ) de tratar, também,  dos temas relativos ao transporte fluvial e assuntos portuários[1]. A restrição ao transporte aéreo foi apresentada por alguns Estados-Partes ( Argentina e Paraguai) no Protocolo de Proteção recíproca de investimentos do Mercosul de 1993 . Em 1995, houve uma reestruturação[2] dos grupos de trabalho e fundiram  os dois subgrupos anteriores no   SGT 5 ( transportes), que passou a tratar da integração física de forma geral, mas sem nenhuma menção ao transporte aéreo.

Entretanto, na 21ª Reunião Ordinária do Grupo Mercado Comum, que ocorreu na cidade de Buenos Aires, em abril de 1996,  a presidência interina do órgão propôs o tratamento do tema transporte aéreo na órbita do SGT-5, mas a delegação brasileira sugeriu um acordo paralelo,  extensivo aos países associados (Bolívia e Chile). Sendo assim, durante a comtemporânea 11ª Reunião do Conselho do Mercado Comum, em Fortaleza, ocorreu a assinatura do  Acordo sobre Serviço Aéreo Sub-Regional entre os Países-Partes e Associados. Embora o Acordo de Fortaleza não seja  resultante da atividade institucional do Mercosul, ele é reconhecido pela instituição,  pois foi ratificado pelos mesmos Estados Partes e  representa um  marco na integração aérea da sub-região, merecendo ser analisado a luz das políticas aerocomerciais comunitárias e do Direito Aeronáutico do Mercosul. Este artigo se limitará a apontar  os principais elementos para compreensão do atual grau de integração aérea do Mercosul, começando com enumeração da principal convenção multilateral  sobre a matéria para posterior análise do Acordo de Fortaleza.

2. CONVENÇÃO DE CHICAGO E CÉUS ABERTOS

A Convenção de Chicago de 1944  definiu o Acordo multilateral da Aviação Civil Internacional e estabeleceu  a OACI (Organização Aviação Civil Internacional),  constituindo a base normativa do principais  princípios  que regulam a atividade aérea  internacional. O  Acordo de Chicago foi resultante de um grande esforço de conciliação no sentido da uniformização das regras e métodos a serem considerados no transporte aéreo internacional, e  entre as suas diretrizes estão: a  aviação civil deve  desenvolver-se de forma segura e ordenada; os Estados podem  negociar  serviços aéreos internacionais,  mediante o princípio da reciprocidade; e os   serviços devem  ser executados de forma eficaz e econômica. A Convenção enfatizou  a soberania dos Estados  e a necessidade dos acordos bilaterais como condição jurídica necessária para a exploração dos serviços aéreos internacionais.

Segundo o Dr. Expedito Albano da Silveira[3], o sistema bilateral de transporte aéreo fundado na Convenção de Chicago está obsoleto, mas sobreviverá por algum tempo. Um  novo ciclo já se formou com a Política de Céus Abertos, na qual o ente mercado regula o serviço aéreo ao invés dos Estados, nos modelos dos acordos bilaterais. Na globalização dos serviços, os Acordos Multilaterais Regionais constituiria uma etapa intermediária para um  novo transporte aéreo internacional mais aberto,  globalizado e eficiente. A Política de Céus Abertos seria o objetivo e constitui, portanto,  um conjunto de ações públicas e privadas, tendendo a eliminar os limites da oferta, da capacidade no âmbito dos serviços aéreos internacionais,  relegando os  vários aspectos regulatórios  às força do mercado.

3. MODELO COMUNITÁRIO

A Comunidade Andina (CAN)[4] adotou  uma séries de normas comunitárias para facilitar a liberação dos diversos serviços de transporte entre seus países membros e contribuiu, dessa forma, para o crescimento do comércio e fortalecimento da integração física do bloco. No modal aéreo, considerando que o direito de sobrevôo (1ª liberdade) [5]  e pouso técnico (2ª liberdade) foram consagrados com a Convenção de Chicago,  através da Decisão 297 da CAN[6], os Estados da comunidade  passaram a integrar  um regime especial de amplas facilidades estendendo  os direitos de 3ª, 4ª, 5ª e 6ª  liberdades  em vôos  regulares que se realizem  dentro da sub-região, transladando: passageiros, carga ou correio. Foi estabelecida, portanto,  uma política de “Céus abertos”  na sub-região,  que viabilizou a multiplicação de empresas beneficiadas com o livre acesso ao mercado comum,  sem as restrições decorrentes dos acordos bilaterais. Desta forma, surgiram novas rotas, empresas e serviços para os usuários andinos.

Na Comunidade Européia, embora o Tratado de Roma de 1957  previsse a consecução de uma Política Comum de Transportes,   no título IV (artigos 74 a 84), só após 1987, com o Ato Único Europeu,  que um conjunto de medidas legislativas coordenadas  estabeleceu   uma consistente Política Comum Transporte, extensiva ao modal aéreo.

Segundo o Dr. Gualdino Rodrigues:

São vários os motivos que explicam a inação das instituições comunitárias neste domínio. Em primeiro, a situação do transporte aéreo no espaço comunitário era igual à situação do transporte aéreo em todo o mundo; um modo de transporte espartilhado pelo regime bilateral e, assim, vedado à liberalização e a um mercado aberto. Também a dimensão geográfica da CEE, com 6 Estados fundadores, não propiciava políticas inovadoras e contra o sistema vigente mundialmente, a que acresce, ainda, a falta de vontade política dos Estados membros em modificarem este estado das coisas. A Comissão dava-se conta das dificuldades, que teria de enfrentar se quisesse desmantelar, no interior da CEE, um mercado muito estruturado a nível mundial e que correspondia à expressão da soberania dos Estados sobre o seu espaço aéreo e garantia a defesa dos interesses e posições nacionais, de cada Estado e das suas transportadoras. ( Rodrigues, 2003, p.207)

A liberalização do transporte aéreo europeu abrangeu a regulação dos seguintes aspectos: o acesso ao mercado; a capacidade e o exercício dos direitos de tráfego; o estabelecimento dos níveis e das condições das tarifas aéreas; a aplicação das regras da concorrência ao transporte aéreo;  e as políticas externas da Comunidade Européia. Foi criado o mercado interno europeu de  transporte aéreo (Céu Único Europeu), de forma gradual, em três etapas. O acesso ao mercado comunitário de transporte aéreo  unificado,   permite a exploração dos serviços de cabotagem  e a União Européia, após 2001,  negocia  os serviços aéreos em nome dos 15 Estados membros  como um bloco, considerando que Corte de Justiça declarou  ilegais os acordos bilaterais de vários Estados membros, celebrados segundo a Convenção de Chicago.

4. ACORDO  DE FORTALEZA

O avanço no  transporte aéreo na sub-região  está fundamentado no Acordo de Fortaleza[7], que propõe um conjunto de normas que visam permitir e estimular a realização de serviços aéreos,   em rotas diferentes das implementadas nos termos dos acordos bilaterais  existentes. O Acordo foi assinado pelas autoridades aeronáuticas do Brasil,  Argentina, Uruguai, Paraguai, Bolívia e Chile e está  aberto a participação de outros Estados sul-americanos e do Caribe[8].

Na questão  de direitos de tráfego ou liberdades do ar, diferentemente do que ocorre no bloco andino e  europeu,    o Acordo de Fortaleza não prevê uma política de Céus Abertos na sub-região, pois não se cogita as concessões das liberdades liberais de tráfego e os avanços se resumem as 3ª e 4ª liberdades do ar,  em rotas diversas das existentes nos Acordos bilaterais estabelecidos. As 5ª e 6ª liberdades aéreas  necessitam da aprovação dos Estados envolvidos,  e as 7ª, 8ª e 9ª liberdades ( cabotagem)  são inconcebíveis. Na União Européia  a política aerocomercial comunitária fez com que os acordos bilaterais cedessem a  uma nova distribuição do tráfego decorrente do “Céu Único Europeu”.

O artigo  18 do Acordo de Fortaleza prevê a revisão periódica do pacto com objetivo de eliminar, gradualmente,  as restrições existentes e neste sentido,   o Conselho de Autoridades Aeronáuticas do Acordo tem-se reunido todos os anos, estipulando metas para uma maior integração aérea sub-regional. Contudo, as decisões do Conselho carecem dos efeitos da supranacionalidade, sendo que as últimas reuniões têm sido marcadas pelo impasse entre as posições liberais chilenas e as conservadoras brasileiras. O Brasil não estabeleceu uma política aérea definitiva e suas companhias aéreas  principais estão passando por uma crise financeira, enquanto que o   Chile, com seu marco regulatório definido,  adota uma política de Céus Abertos .

 No dia 3 de dezembro de 2003 teve lugar,  em Montevidéu, uma  reunião do Conselho de Autoridades Aeronáutica para tratar de temas como: a nova forma de negociações aerocomercial adotada pela  União Européia, a proposta de um novo acordo aéreo para os  países integrantes da sub-região   e as metas de aberturas estabelecidas pelo Conselho. As autoridades aeronáuticas brasileiras manifestaram  que  não estavam  em condições de aplicar a fase três do Memorando de Santiago do Chile[9] , aprovado em 2001, que prevê uma liberação total da capacidade nas rotas do Convênio de Fortaleza, desde  julho de 2003.

Segundo o Dr. Carlos Rodrigues Brianza[10], no Balanço de 2003 sobre a integração aérea:

El convenio de Fortaleza fue una “herramienta” promovida y creada en algún momento por quienes temían en ese momento una verdadera integración por via política o diplomática, mediante la inclusión del tema del transporte aéreo dentro del Mercosur o la Organización Mundial del ComercioY a la luz de los hechos, a través de dicho mecanismo no solo se logró el objetivo de demorar más de ocho años ese processo de integración en el sector aeronáutico, sino que al día de hoy, luego de la reciente Reunión del Consejo de Autoridades celebradas em Montevideo, quizás hasta estemos más lejos que en aquél 1996

Todavia, o Conselho Brasileiro de Aviação Civil (CONAC), presidido pelo ministro da Defesa, José Viegas Filho, aprovou 17 (dezessete)  resoluções ligadas ao transporte aéreo e evidenciou a determinação com um novo marco regulatório para o setor. Por exemplo, a  resolução n° 004/2003, aprovada em 30 de outubro de 2003, no item terceiro prever a utilização de aeroportos domésticos no tráfego regional internacional e, ainda, faz menção expressa a necessidade de aperfeiçoamento e ampliação  do Acordo de Fortaleza[11].

Com o fortalecimento do Acordo de Fortaleza, é  possível que o Mercosul reconheça a recomendação do Dr. Adyr da Silva, no livro Aeroportos e Desenvolvimento[12]:

O transporte rodoviário intenso está restrito às estradas pavimentadas e o transporte ferroviário às vias férreas. O avião, ao contrário, desloca-se livremente pelos ares. Com ele, os obstáculos físicos desaparecem e o uso do transporte aéreo, cujo preço do serviço não demanda imensas fortunas, está presente para assegurar a comunicação, o apoio e a integração de qualquer que seja a localidade.

( Da Silva, 1991, p.90)

5. CONCLUSÃO

O modelo de integração aérea comunitário difere, radicalmente, do modelo adotado no Mercosul,  na Comunidade Andina e na União Européia a integração é total, incluindo a cabotagem aérea,  que elimina as restrições na  operação dos serviços aéreos entre os Estados Membros. No Mercosul, a integração é parcial e não prevê a cabotagem aérea e nem uma desejada  política comum dos transportes.

No Protocolo de Montevidéu sobre o Comércio de Serviços do Mercosul, que prevê um Programa de Liberalização de Serviços,  o Conselho (CMC/DEC n°9/98) aprovou o Anexo sobre Serviços de Transporte Aéreo,  enfatizando a prioridade do Acordo de Fortaleza e a complementariedade  as listas de compromissos emergentes do Programa de Liberalização, que até o presente não avançou na temática.

Contudo, apesar das críticas  procedentes quanto as tímidas medidas tomadas em relação a liberação do  modal aéreo, o Acordo de Fortaleza  poderá ter seus objetivos  maximizados no sentido de viabilizar a realização de novos serviços aéreos na sub-região e assim contribuir para reforçar e facilitar a integração entre os povos dos Estados Partes.

Ressalta-se, que  só recentemente a Argentina aprovou o Acordo de Fortaleza, através da Lei n° 25.806, que foi  sancionada em 05 de novembro de 2003 e promulgada em 28 de novembro de 2003. A ratificação pela Argentina dará uma nova dinâmica ao Acordo, pois se  trata de um país que ocupa posição central no Mercosul e demonstra  interesse na reciprocidade dos direitos de tráfego dos  futuros  serviços aéreos sub-regionais.

As cidades do interior do Mercosul  poderão ter uma conexão direta e rápida, viabilizando as conexões entre  as microrregiões  importantes que estão próximas entre si, longe das capitais e no interior do Mercosul. Aliás, uma da conseqüência direta da liberalização dos direitos de tráfego na sub-região será o aumento das conexões transversais no eixo leste/oeste, valorizando a interiorização  do bloco, já que a predominante  estrutura de conexões longitudinais, no eixo norte/sul, representa um modelo ultrapassado  da urbanização litorânea, na qual os países do continente “davam-se as costas”.

6. BIBLIOGRAFIA

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