O Tratado de Assunção, assinado pelo Brasil, Argentina, Paraguai e Uruguai, em 1991, objetiva a criação de um mercado comum - Mercosul -, com o estreitamento do comércio de bens intra e extra zona, por meio da eliminação de gravames e medidas restritivas protecionistas entre os Estados-Parte. Agendou a coordenação de políticas conjuntas para assegurar os meios adequados de concorrência, coibindo a prática de
1-
Um tribunal judicial para as
Comunidades Européias e os juizes do Mercosul para resolver conflitos na
integração.
O mundo
contemporâneo globalizado reclama soluções em nível multipolar. O regionalismo[1]
foi concebido como a melhor forma para o enfrentamento das dificuldades que a
nova postura internacional reclama,
agrupando os países em blocos, formados pelos geograficamente mais próximos. Esses grupos integram-se
economicamente, estabelecendo um
processo de superação de obstáculos e discriminações entre as economias
nacionais participantes, podendo criar, desde uma simples zona de livre
comércio, passando pela união aduaneira,
com vista ao mercado comum, até alcançar uma união econômica mais
aperfeiçoada, com a circulação de moeda única, inclusive. O sucesso da União
Européia tornou-a o modelo ideal para
essa forma de convivência mais estreita entre os Estados vizinhos, constituindo
uma verdadeira comunidade, com autonomia
e jurisdição próprias.
Com a
assinatura dos Tratados de Paris[2]
Roma,[3]
surgem, na década de 50, os princípios
basilares das Comunidades Européias (CE),[4]
ousadamente integracionistas. O
inusitado centrou-se no fato de não buscarem os Estados-membros, por via
convencional, um sistema de simples
coordenação de soberanias estatais, como
costume. Pelo contrário, optaram
em conceber organizações internacionais[5]
diferenciadas, as quais conferiram
autoridade para atuarem com
maior dose de independência.[6]
A supranacionalidade,[7] mencionada expressamente nos tratados, passa
a ser a tônica das novas instituições.
Logo foi percebida, pelos mentores das
Comunidades, a necessidade de um órgão jurisdicional próprio, para preservar o equilíbrio entre as diferentes
vontades soberanas estatais. Esse reconhecimento foi traduzido na criação de um
Tribunal especial,[8]
com competência exclusiva para resolver
eventuais impasses[9]
e dar o suporte necessário às novas relações produzidas pela
aplicação das normativas.
O Tribunal de Justiça das
Comunidades Européias(TJCE)[10] nasceu assim, com o objetivo de uniformizar a interpretação das novas regras
jurídicas, e a solução de eventuais
litígios.[11]
A Alta Corte vem, desde o seu
surgimento, garantindo a aplicação das normas dos tratados (obrigatoriedade de
seu cumprimento pelos Estados-Membros), ou seja, a sua força e eficácia.[12]
Da regulação desse sistema sui generis
de aproximação, transmudando o sistema tradicional de DIP clássico, nasceu o Direito Comunitário,[13]
elaborado pelos juristas europeus, que assim presentearam o mundo com uma
formidável obra, fruto de sua criatividade, audácia, e conhecimento
jurídico-científico, acrescentando
diferentes fontes normativas ao
vetusto Direito das Gentes.[14]
Influenciados
pelo sucesso da unificação européia, a Argentina, o Brasil, o Uruguai e o
Paraguai, assinaram o Tratado de
Assunção, ajustando, para um futuro
próximo, dezembro de 1994, a evolução para a forma integrativa, aos moldes de
uma verdadeira comunidade regional, a
qual, por antecipação, denominaram de Mercado Comum do Sul (Mercosul).
Os poderes outorgados ao Mercosul não são semelhantes aos tratados comunitários
europeus. Os Estados do Cone Sul elegeram
permanecer dentro de uma ordem jurídica tradicional em Direito
Internacional Público, assentada na soberania indivisível dos Estados. Nesse
sentido o seu caráter intergovernamental.
Com vista
a solução de conflitos foi criada pelo
Protocolo de Brasília (PB), em 1991, a forma arbitral, destinada apenas à fase
transitória do Tratado. Ratificada posteriormente, na íntegra, em 1994, pelo o
Protocolo de Ouro Preto, tornou-se,
pelo menos por ora, definitiva, decepcionando os que esperavam a criação de uma Corte Judicial. Pelo contrário, optaram, os mentores do Mercosul,
pela solução extrajudicial ad hoc, com
um Tribunal não permanente. A melhor doutrina, em quase unanimidade, condena a
manutenção do atual sistema.[15]
Ao contrário das Comunidades Européias, em
que foi idealizado um sistema judicialista propício ao nascimento do Direito
Comunitário, o sistema de soluções de
controvérsias no Mercosul é muito singelo e frágil. Os mecanismos destinados ao
tribunal arbitral, previstos no PB, não podem solucionar todas as situações que
se vão fazendo presentes, com reduzido acesso aos particulares - excluídos da forma direta -. Pelo
aludido protocolo aos particulares
somente foi autorizada a solução ao
Tribunal Arbitral do Mercosul, mediante a intermediação processual dele,
o Estado – o único legitimado -.
O direito à solução de litígios aos
particulares- due process of Law - surgiu
assim, intermediado. Esse sistema constitui uma garantia ao Estado para que o
nacional somente possa acionar o TA, se
o seu interesse coincidir com o interesse estatal.[16] Somente o Estado poderá impulsionar a
reclamação proposta por pessoas físicas ou jurídicas, segundo o seu próprio
juízo de conveniência.
Nas
Comunidades Européias o acesso ao TJCE (diferentemente da maioria das cortes
internacionais, que decidem somente litígios intergovernamentais),[17]
não é discriminatório. Todos têm legitimidade ativa para recorrer à sua
jurisdição (TrCe, art.176). Os Estados-Membros dotaram o Alto Tribunal de competência para dirimir controvérsias entre eles, seus nacionais, residentes
no país, ou entre eles e os Estados-Membros, ou entre quaisquer partes
processuais e as instituições. As decisões judiciais atingem diretamente os
nacionais, que podem acionar seu próprio Estado faltoso.[18]
A criação de um órgão judicial é deveras importante, pois o
controle da legalidade dos objetivos
dos tratados constitui o sustentáculo da integração. A simples edição de
normas, não é suficiente, por si só, para dar eficácia a tal sistema. Nas Comunidades essa tarefa
coube, com exclusividade, ao TJCE, e no Mercosul o controle judicial, na falta
de uma jurisdição única, é feito, individualmente, em cada país, pelos juizes
nacionais, conforme veremos a seguir, no próximo item.
Os tratados constitutivos, tanto nas
Comunidades Européias, como no Mercosul, têm como meta a livre circulação de
bens, serviços e fatores produtivos, em um espaço regional integrado. A Noção
de Mercado Comum se exprime no conceito de mercado único. Na contramão,
qualquer conduta atentatoria contra a livre concorrência, entre os Estado
partícipes, [19]
tem como conseqüência impedir à concreção do plano, como por exemplo a
imposição de barreiras fiscais, quotas,
ou quaisquer outras medidas restritivas.
A evolução alcançada pela CEE,
com a circulação de moeda única, fez-se realidade devido a um sistema
institucional adequado a reger as políticas comunitárias sobre o direito da concorrência, a matéria
tributária e a harmonização das legislações internas dos Estados-Membros (que
englobam certas proibições tais como a de cobrar direitos aduaneiros uns dos
outros, ou encargos de efeito equivalente, ou ainda, aplicar imposições
discrimintórias nas trocas intracomunitárias) Decisivas, nesse contexto, foram
as atividades, regulamentadora administrativa por parte do Conselho e da
Comissão, [20]
e a judicial pelo TJCE, zelando pelo
cumprimento das disposições normativas.[21]
As decisões da Alta Corte tiveram
como conseqüência o aprimoramento da legislação comunitária sobre a defesa comercial, eliminando práticas antidumping, por serem incompatíveis com
o processo de integração. Elas tem por
finalidade conferir proteção seletiva e temporária àquelas empresas
nacionais que não estão preparadas para enfrentar a concorrência internacional,
nas importações de produtos similares. Tais práticas são inviáveis em um espaço
regional, onde deve estar assegurada
a livre circulação de fatores produtivos, bens, pessoas, serviços e
capitais. Foram abolidas na CEE, eliminado qualquer forma de medida protecionista, para não afetar as importações e exportações
de bens intrazona. Esse fato não impediu os Estadis-Membros de disciplinar, em
comum acordo, as metas de política industrial e agrícola, e as regras de
concorrência de forma conciliatória com
os plano de desenvolvimento integrado. [22]
Cada Estado pode regular suas importações, desde que seja, indistintamente,
aplicável ao produto nacional similar.
Paralelamente ao mercado comunitário
interno, a CEE adotou uma política comum também em relação aos países
terceiros, pressuposto fundamental para um processo integracionista (Tarifa
Externa Comum). Visando combater a prática da concorrência desleal são
aplicadas as normas internacionais do Acordo geral sobre as Tarifas Aduaneiras
e o Comércio (GATT), no comércio com outros estados, coexistindo com os mecanismos de regulamentação econômica
comunitária.[23]
O Tratado de Assunção previu para o
Mercosul a formação de uma zona comum, a ser instituída com a
coordenação de políticas
macroeconômicas e setoriais entre os países signatários, para assegurar
condições adequadas à livre concorrência. Tal coordenação necessita ser
implementada por uma legislação, harmônica, nas políticas tributária, industrial, agrícola, cambial e monetária.[24]
Pelo Protocolo de Fortaleza foram instituídas regras comuns para a de Defesa da Concorrência (decisão 18/96
do Conselho de dezembro de 1996). A aprovação desse instrumento implica na
obrigação de criar um órgão autônomo
responsável pela defesa da concorrência,
para todos os Estados-Partes. Tem como
o objetivo regular as estruturas de mercado e impedir os atos e as
práticas restritivas intrazona.
Sujeitam-se às suas normas, quaisquer condutas realizadas por agentes econômicos, públicos ou privados,
que tenham por objeto produzir efeitos sobre a concorrência no Mercosul.[25]
A partir da entrada em vigor do instrumento constitutivo foi
instituído o programa de Liberação
Comercial, com a finalidade de eliminar restrições aduaneiras, de qualquer
espécie, para permitir a livre circulação de bens. Com o passar do tempo,
porém, as dificuldades, nessa área,
passaram a assumir contornos significativos, devido, principalmente às
economias fechadas e protecionistas dos Estados-Membros, e a dificuldade de
compreensão do verdadeiros significado de um espaço geográfico único. Em relação as medidas antiduping, os EM não ultimaram alcançar as metas de eliminação.
Abordar essa temática, de forma
comparada, em relação ao Direito da Concorrência nas Comunidades Européias e no
Cone Sul é extremamente complexo, pois, enquanto na Europa foi consagrada uma estrutura institucional supranacional,
no Mercosul vigora apenas o sistema intergovernamental, que influi na
efetividade dos instrumentos adequados
na área de política da concorrência[26]
(a análise comparativa, no entanto, não pode ser desprezada no sentido de identificar a evolução possível).[27]
No que concerne ao controle de legalidade, a distância é ainda maior, pela
falta de previsão de um sistema jurisdicional próprio para o
Mercosul, com a finalidade de garantir
a aplicação legislativa e a uniformidade
de interpretação. O sistema de solução de controvérsias arbitral, previsto no
PB, ainda pouco utilizado, não é apropriado para resolver todas as pendências, principalmente, entre particulares, e entre esses e o seu
próprio Estado. Os Estados-Membros, no entanto, para dirimirem eventuais
litígios, estão obrigados ao mecanismo de soluções de controvérsias previstos
nos protocolos.[28]
Significa que não lhes é facultado
resolverem as diferenças fora dos meios preestabelecidas nos tratados - es un camino sin retorno -[29]
Ausente um órgão judicial
comunitário para o Mercosul, dentre as opções de acesso à jurisdição, como é
óbvio, há sempre a possibilidade de o particular recorrer aos tribunais locais.
Na ordem prática, coube ao Juiz nacional decidir, sem a perspectiva de poder valer-se de consultas,[30] ou reenvios, a um Tribunal Judicial especializado, a maioria dos
conflitos na integração. Vem daí que a observância dos objetivos do TA fica
dependente da boa vontade e do exato conhecimento das normativas, pelos
magistrados domésticos, em prolatarem suas sentenças de forma coesa, em uma
exegese livre de qualquer peculiaridade individualista.[31]
Com a finalidade de
bem ilustrarmos a relevância que as decisões dos Juizes Nacionais, na
interpretação e aplicação do Tratado de
Assunção e protocolos, podem acarretar
para ao seu
desenvolvimento, lembramos os dois
casos judiciais, bastante polêmicos, que
ultimaram impor bloqueio e restrição, por meio da imposição de quotas,
às importações de bens intrazona. Devido às decisões prolatadas pela
Justiça, argentina e brasileira, temporariamente, ficou instabilizado o
programa de circulação de mercadorias, pondo em risco todo o acordo
firmado.
O pedido judicial de bloqueio à importação de arroz, por alguns
agricultores brasileiros, contrários à concorrência do produto de procedência
argentina e uruguaia, com preço mais favorável, sob o argumento de Dumping, encontrou guarida, em acórdão proferido pelo
Tribunal Regional Federal da 4ª Região[32]
l (que por sua vez havia reformado a decisão do juiz monocrático da Comarca de
Uruguaiana/RS, contrária a suspensão da entrada de produto oriundo dos países
do bloco). Em sede de recurso, revendo a decisão, pelo pronunciamento de seu Presidente, assim ficou decidido pelo
STF:
... a suspensão das
importações interfere na própria credibilidade da política externa brasileira,
colocando-a em risco, na medida em que frustra a observância pelo País de
compromisso assumido em avenças públicas internacionais, qual o livre comércio
de bens, além de comprometer o processo de consolidação do MERCOSUL, o que se
revela gravemente danoso para a economia nacional.[33]
De outra
banda, inconformados com o ingresso em
território argentino, de produto de procedência brasileira,[34]
foi proposta, por produtores argentinos,
Medida Cautelar ante a Justiça Federal,[35]
para restringir lá importación de pollos
eviscerados, por la ficjación de cupos,
sob igual argumento dos arrozeiros brasileiros, no caso acima referido - suspeita de Dumping-,
acolhida, na República Argentina, por
decisão de um juiz de 1º grau, impondo cotas à importação.
O acórdão
da lavra dos magistrados da Câmara Federal do Paraná, houve por bem reformar a decisão monocrática, acima
referida, para suspender a exigência restritiva de imposição de quotas. Seus
membros, não fundamentaram o acórdão nas normativas do Mercosul. Embora já
elaborado o Protocolo de Fortaleza, que regula o Direito da Concorrência, de
forma comum, para os EM, ainda não havia sido recepcionado em território argentino. Aplicou o Tribunal,
então, as normas sobre a concorrência internacional, em sede do Gatt,
de efeitos extraterritoriais,
em vigor nos dois países. Os magistados componentes da Câmara,[36]
em síntese, enfatizam que a legislação antidumping não se presta a impor barreiras às importações. [37] Decidiram, no entanto, de acordo com as normas gerais internacionais,[38] que a investigação sobre a
ocorrência de Dumping deveria
prosseguir, sendo realizada de forma administrativa, reconhecendo essa via,
também, como única competente para
aplicação da sanção, ou seja, a multa compensatória, em caso positivo, nesse
contexto, demonstrando notável conhecimento sobre as regras que regem o
comércio internacional geral.
Conclusão:
O Mercosul
existe, exatamente para resolver os entraves decorrentes das assimetrias, cujo comércio está
amparado, pelas suas normativas elaboradas
em consenso entre os partícipes, na tentativa de ampliar o livre
comércio regional. A denominada Cultura
da Concorrência necessita ser bastante aprimorada, para que possa ser utilizada como instrumento fortalecido, para
a conquista conjunta de novos mercados internacionais, como os acordos com
terceiros países, CEE, ALCA, e muitos outros.
Após mais
de uma década da assinatura do Tratado
de Assunção, verifica-se não ter o
Mercosul alcançado ainda o desenvolvimento, no
sentido planejado por seus
mentores, de consolidar uma integração comunitária entre os Estados-Membros.
Seguramente, parte deste retardamento se deve à exegese das normativas, de
maneira desigual, dificultando a concreção do plano. A efetiva aplicação dos
tratados e protocolos pode ficar ameaçada, a qualquer tempo, por interpretações
contrárias aos objetivos do Plano,
impedindo sua eficácia.
As decisões
judiciais no âmbito do Mercosul, são
de grande relevância para o processo de integração. Não são, porém, os
magistrados, os únicos Operadores do Direito responsáveis neste contexto. Cabe
ao advogado um relevante papel, que se constitui na extrema cautela e prudência
para não tentar frustrar o compromisso internacional firmado pelo seu
respectivo Estado, propondo lides temerárias, a fim de satisfazer interesses
individuais (que não estão em sintonia com os objetivos integracionistas de
seus respectivos países e, por vezes, nem representam a unanimidade de sua
própria categoria). Seu trabalho, na
interpretação dos textos jurídicos, em conjunto com os magistrados, tem o dom de transformar a
norma abstrata em direito vivo. A
habilidade dos profissionais do direito na condução dos processos levados aos
Tribunais, como representantes dos interesses das partes é que vai delinear o
Direito posto em juízo. Todos, porém,
devem estar conscientes de que um tratado, compromisso firmado pelo respectivo
Estado, deve ser cumprido, não podendo estar em contradição a vigência nacional
com a externa. A integração comunitária
exige uma outra postura jurídica, onde devem ser revistos conceitos e preconceitos individualistas já
arraigados. Constitui um grande desafio aos profissionais do Direito, esse novo enfrentamento, que irá, em última
análise, ampliar também o mercado profissional. Devem todos estar atentos
ao papel a ser representando neste novo
contexto jurídico, social e econômico, para que este processo, que é
inevitável, transforme-se, não em uma perda, mas em enriquecimento, com a conjugação de conhecimentos, culturas,
tradições e soluções jurídicas, na conquista de um espaço integrado voltado a
proporcionar uma sociedade comunitária com qualidade de vida, mais justa e
humana, disponibilizando, aos habitantes do Mercosul toda a sua riqueza.
[1] A globalização é o resultado desordenado da
ação de empresas de caráter transnacional visando à distribuição da produção,
em larga escala e a transnacionalização
de capitais. A integração regional é organizada e impulsionada por acordos
políticos entre os Estados. FARIA, José Ângelo Estrella. O Mercosul;
princípios, finalidades e alcances do Tratado de Assunção. Brasília :
Subsecretaria Geral do Assuntos de Integração e de Comércio
Exterior do Itamarati, 1993, p.27.
[2] Firmado em abril de 1951, criou a CECA -
Comunidade Econômica do Carvão e do Aço.