Dino Bellorio Clabot es decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de Belgrano. El especialista en Derecho Ambiental dialogó con Diario Judicial sobre los proyectos de creación de Fiscalías y Tribunales Ambientales. Además, destacó la importancia del presupuesto y políticas públicas para la eficiencia y eficacia de las normas.
En lo últimos años se habla del cambio climático, ¿Cuál es el contexto internacional y cómo se encuentra el país?
Nuestro país participó de la Cumbre de Río cuando se aprobó la Convención sobre Cambio Climático. Cinco años después, en 1997 se aprobó el Protocolo de Kyoto. Ese protocolo tiene algo muy bueno desde la operatividad, pero no se ha podido cumplir con los objetivos a través del tiempo porque son muy complejos en un mundo muy cambiante donde hay tantos interesantes y soberanías que están sobre otras. Todo esto ha hecho que no se hayan cumplido las metas ni por aproximación respecto a la reducción de gases de efecto invernadero. Han transcurrido 20 reuniones de las Conferencia de las Partes (COP). La última se realizó en Lima y la próxima se va hacer en París. En este marco, se tendría que emitir un nuevo acuerdo global para reemplazará el Protocolo de Kyoto, y en los últimos tiempos se está negociando cómo se va hacer el cambio. Hay un tema central: las responsabilidades comunes, de los países no industrializados y las responsabilidades diferenciadas, de los desarrollados. Esperamos que los países industrializados cumplan con las obligaciones diferenciadas, porque son los mayores emisores. Ahora se está en la discusión del nuevo documento y parece que la reunión de Lima fue frustrante. Hay todo un movimiento de países de la región, que pretende incidir en el borrador para aportar al documento final de la cumbre en París. Pero países como el nuestro, no están cumpliendo con la promesa de elaborar un documento de aportes, donde se marquen bien las responsabilidades. Para elaborar ese documento de aportes se debe convocar a todas las organizaciones que se dedican al tema para participar en el texto Contribuciones Previstas Determinadas a Nivel Nacional (INDCs por sus siglas en inglés). Se necesita un acuerdo mundial, que es muy difícil de lograr pero hay que trabajar en la educación y en la información para poder cambiar la percepción de la ciudadanía.
Existen varios proyectos provinciales que impulsan la creación de Fiscalías y Tribunales Ambientales, ¿Cuál es su opinión?
Estamos en pañales, porque tenemos la Unidad Fiscal de Investigaciones en Materia Ambiental (UFIMA), cuyo titular es Ramiro González. Por otro lado, la Corte Suprema dictó la Acordada 1/14 disponiendo la creación de la Oficina de Justicia Ambiental. Esta medida va a promover la formación jurídico ambiental en los jueces. Una gran novedad en materia de derecho ambiental es la aprobación de la Acordada Nº 8 de este mes que dispone la creación de la Secretaría de Juicios Ambientales de la Corte Suprema de Justicia y le asigna la tramitación de todas aquellas causas cuyo contenido verse sobre cuestiones ambientales, cualquiera sea la materia y el estado en que se encuentren. Aunque en su considerando VII expresa que "a fin de optimizar los recursos en la administración de los expedientes judiciales de evitar la duplicación de estructuras existentes, las causas que correspondan la jurisdicción originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación mantendrán su tramitación procesal ante la Secretaría de Juicios Originarios del Tribunal". Hay proyectos pero aún falta mucho.
Desde su óptica, ¿Corresponde la inclusión del derecho humano al agua en el Código Civil?
En mi opinión, las reformas introducidas están bien. Si todas las reglas van a estar en el Código Civil va a ser un Código Ambiental Civil. Nosotros hacemos una diferenciación, está bueno que el código haya incorporado la incidencia colectiva. Hay otras disposiciones que se ponen a favor del derecho ambiental, por ejemplo el Código Civil está muy unido ahora al cumplimiento de la Constitución Nacional y las convenciones internacionales, especialmente la de derechos humanos. De esta forma, el derecho privado se ha publicizado y se está borrando la diferencia entre público y privado. Esto es un progreso para el derecho ambiental, porque las normas del Código Civil están enraizadas en la Constitución Nacional. Por su parte, el derecho ambiental está reconocido en el artículo 41 de la Constitución. Yo creo que el mismo tiene que avanzar en la forja de nuevas instituciones, ya que es distinto porque tiene características propias. El derecho civil hasta ahora no servía para resolver cuestiones del ambiente. Aunque se haya dejado de lado el derecho de acceso humano al agua no significa que no está reconocido y no necesitamos que el Código Civil lo diga. Sin embargo, cuanto más se diga está mejor, pero no es necesario que se mezcle todo en el. El derecho ambiental tiene que definir sus propias instituciones a partir de principios propios. Es el caso del principio de prevención y precaución. La evolución del principio de prevención está en la precaución y la evolución de estos institutos está en la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), donde para cumplir el principio hay un procedimiento técnico administrativo que nos lleva a saber si ese proyecto se podrá llevar a cabo. Ahí hay participación popular y hace 30 años de esto no se hablaba. Pero en 1994, cuando se reformó la Constitución la cuestión ambiental quedó subsumida a la Leyes marco de Presupuestos Mínimos Ambientales. Por su parte, las provincias pueden complementar dando normas que den más exigencias, pero no menos. Para que haya códigos ambientales habría que cambiar el artículo 41 y habilitar otra forma de regularlo. Pero meter todo lo del ambiente en el Código Civil es una mezcla no efectiva. Sin embargo, los problemas no se van a resolver fácilmente por ponerlo en un código.
¿Cuáles son los principales problemas que debe afrontar el Derecho Ambiental?
El principal problema es el cumplimiento de las normas, por eso hace mucho tiempo se dice que padece un raquitismo de eficiencia y de eficacia. No se cumplen en nuestro país y en muchos lugares del mundo. En Argentina no hay políticas ambientales, por ejemplo el presupuesto dedicado es sólo del 0,3% para el 2015. Tenemos el problema del Riachuelo, del Río de la Plata y el Río Reconquista envolviendo Buenos Aires y poniendo en riesgo nuestra única fuente de agua segura. En el caso del Riachuelo, se limpió el espejo pero está lleno de metales pesados y las industrias no se han reconvertido. Tenemos leyes pero el derecho ambiental no se cumple. Faltan políticas de información, educación y voluntad para el cambio. Es bienvenida la Oficina de Justicia Ambiental de la Corte pero también hay que crear instancias como Tribunales y Fiscalías. En Santiago del Estero se sancionó la ley 7155 que crea los Tribunales de Derechos Reales y Ambiental. Si bien allí se aplica el Código de Procedimiento Civil y Comercial de la provincia, sin embargo esas reglas tradicionales ceden antes las normas de Ley de Presupuestos Mínimos y Ley General del Ambiente que dan nuevas facultades al juez.
¿Las organizaciones ambientalistas cubren un vacío del Estado?
En mi opinión no cubren un vacío, porque la función del Estado es muy importante a la hora de promover políticas públicas. Pero las organizaciones de la sociedad civil son fundamentales, ya que la participación popular es una de las características del derecho ambiental. Por ejemplo, cuando van a construir una obra es importe lo que piensa el pueblo, además de las cuestiones técnicas que se pueden comprobar. Hay que alentar que las organizaciones colaboren en la formulación de políticas y el proceso de tomas decisiones.
¿Cuál es el papel de los gobiernos locales?
Hay que destacar que se puede hacer mucho desde el gobierno local porque son los primeros que están en contacto con la contaminación y el impacto ambiental. En la Ley General del Ambiente se establece el principio de subsidiariedad, donde el estado concurre para aportar subsidiariamente lo que los privados o particular no puede hacer por sí mismo. Yo tengo un agricultor que está al lado del emprendimiento y sabe lo que está pasando. Pero no siempre se puede decir que el Estado es el responsable, por eso es bueno resaltar que el artículo 41 dice “las autoridades”.
En cuanto al tema de las obligaciones, ¿cuál es su análisis?
Además de hablar del derecho debemos hablar de las obligaciones, porque el artículo dice “tiene la obligación de preservarlo”. Muchos se lo olvidan de ello. Sin embargo, algunos afirman que primero tenemos la obligación y después el disfrutar del derecho, porque nuestra actitud individual y colectiva es muy importante. Es fundamental trabajar, ya que las leyes las tenemos aunque faltan obviamente algunas.
¿Qué opinión le merece la falta de implementación de la Ley de Glaciares?
Falta la implementación de leyes claves, una es la Ley de Glaciares donde debe hacer el inventario y determinarse áreas prioritarias de protección. Hay leyes que no tienen presupuesto y los recursos son limitados. Lo mismo pasa con la Ley de Bosques Nativos, ya que se encuentra desfinanciada pese a que se han tomado medidas. Por ejemplo, el gobierno de Salta dio posibilidades para re categorizar predios para ser protegidos. Sin embargo, al no tener recursos financieros no hay una solución efectiva. Esto le hace mal al derecho ambiental porque le da una mala fama.
¿Existe un vacío legal respecto a la extracción de los hidrocarburos no convencionales?
No hay disposiciones técnicas ambientales que tengan que ver con la atención de esas cuestiones, ya que se refiere al ambiente pero no a soluciones técnicas. La ley debería tener claramente una disposición que obligue hacer estudios de impacto ambiental ya que es una normativa muy especial para el fracking. Hay poco acceso a la información sobre este tema, pero todos sabemos que se va a necesitar millones de litros de agua, y además sabemos que es una posibilidad de desarrollo. El aprovechamiento debe ser racional y sustentable para las generaciones futuras. También hay problemas ambientales que pasan de largo y no son tenidos en cuenta como las últimas inundaciones en la provincia de Buenos Aires, en Córdoba, Salta, además de los grandes incendios forestales en algunos casos provocados intencionalmente.
En el plano de los conflictos ambientales bilaterales, ¿cuál es el marco para resolverlos?
El más evidente es el tema de las pasteras en el Río Uruguay, pero en el futuro podemos tener otros porque hay proyectos por ejemplo cerca de Colonia, Uruguay. Si el proyecto sigue adelante, se ubicaría a sólo 45 km. de la toma de agua que bebemos los porteños. En este caso, la cuestión es la utilización de un recurso natural compartido donde los países tienen que actuar de acuerdo y dar avisos previos para hacer el uso. Sin embargo, se creó un conflicto que se politizó mucho y en mi opinión fue erróneamente llevado a la Corte Internacional de Justicia de la Haya. Nosotros tenemos convenios de fraternidad con el Uruguay y teníamos la posibilidad de recurrir al Tribunal Arbitral de Salto Grande, integrado por argentinos y uruguayos que ha solucionado muchos problemas ambientales de común acuerdo.