1. Introducción

El propósito de este trabajo es describir y poner enperspectiva las relaciones exteriores del MERCOSUR con los distintos BloquesEconómicos e Instituciones Internacionales. Como primer punto, situaremos los diferentes frentes de negociación enel plano internacional, para luego insertarnos en el ámbito regional, enmarcadoen el actual escenario globalizado. Finalmente presentaremos algunasconclusiones.

2. La Política Negociadora delMERCOSUR

La primera expresión de negociación enbloque la encontramos en los albores del nacimiento del MERCOSUR, cuando elbloque sudamericano firmó un acuerdo en materia de promoción de inversiones conEstados Unidos de América, en el año 1991. En este sentido el MERCOSUR llevóadelante la negociación bajo la modalidad 4 + 1, la cual se centra en unmecanismo de consultas recíprocas entre los Países Miembros, con respecto aterceros países o bloques económicos, a fin de coordinar las acciones queredundarán en beneficios colectivos.

Posteriormente, bajo la misma modalidad,el MERCOSUR firmó un acuerdo marco de cooperación política y económica con laUnión Europea, Chile, Bolivia, la Comunidad Andina de Naciones[1](CAN), México, Perú, Sudáfrica e India. Asimismo, el frente común denegociación se amplía hacia la Organización Mundial del Comercio (OMC) y elÁrea de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En el presente trabajo nosfocalizaremos solo en la exposición de las negociaciones en el marco de la OMC,la Unión Europea, la CAN y el ALCA.

3. El MERCOSUR y la OMC

Desde la Reunión Ministerial de Doha en2001[2],y en especial tras la Cumbre Ministerial de Cancún en 2003, el MERCOSUR, juntocon otros países en desarrollo han aunado posiciones en pos de objetivos clarosy comunes. Nos referimos a la negociación en materia agrícola y acceso amercados, y reducción de subsidios a la producción y exportación de estosproductos por parte de países desarrollados (en especial la UE y EE.UU.). En lanegociación de la Ronda Uruguay[3](1986-1994) se llegó a la firma de un acuerdo sobre comercio agrícola, cuyoobjetivo era establecer un marco para la reforma a largo plazo del comercioagropecuario y las respectivas políticas internas, a fin de establecer unsistema de comercio  equitativo yorientado hacia el mercado. El mismo cuenta con instrumentos, quepaulatinamente reducirían la afectación de los subsidios a la producción yexportación de estos bienes. Aunque el mismo acotaba la aplicación de medidasdistorsivas; tales medidas no podían ser denunciadas, hasta la finalización delaño 2003, debido a la inclusión de una cláusula denominada “de paz”.

Dado que el MERCOSUR no cuenta con unapolítica comercial externa común, sino con un simple mecanismo intra-consultivo,durante la Reunión Ministerial de Cancún los países conformaron un grupodenominado G-20 el cual engloba a los países socios, junto con otros comoSudáfrica e India. A consecuencia de la posición común adoptada por estosPaíses en Desarrollo (PED) y la presión política ejercida por éstos, la“cláusula de paz” no ha sido renovada, otorgando un elemento de significativoavance en materia negociadora para el MERCOSUR. Esto permite por primera vezrecurrir y denunciar ante el Organismo de Solución de Diferencias de la OMC(OSD) a los países que otorgan subsidios de carácter distorsivo aplicados a laproducción y exportación agrícola.

Como nombráramos anteriormente, el factoresencial, pero no el único, que define las relaciones del MERCOSUR en el marcode la OMC es el tema agrícola. En este sentido, la posición establecida por losPresidentes de los dos socios mayoritarios, Néstor Kirchner de Argentina, yLuiz Inágio Lula Da Silva de Brasil, es clara: a menos que no se avance en laliberalización del comercio agrícola, con el establecimiento de normastransparentes que depongan los actuales mecanismos distorsivos y perjudicialesque caracterizan a la producción y exportación de estos bienes, no se avanzaráen la negociación de sectores de interés de las grandes potencias,particularmente en las áreas de servicios y la propiedad intelectual.

4. El MERCOSUR y la Unión Europea

Las Relaciones entre el MERCOSUR y la UEse originan en el acuerdo marco firmado entre ambos bloques en 1994. El mismo,buscaba estrechar los lazos en materia de cooperación política y económica. Porun lado, se crearon instituciones políticas de seguimiento del avance en losobjetivos plasmados en el acuerdo. Por otra parte, en materia económica elobjetivo final es establecer una zona de libre comercio. Cabe aclarar que la UEes el principal socio comercial del MERCOSUR.

Similarmente como ocurre en el marco dela OMC, las negociaciones con la UE están condicionadas en gran parte por eltema agrícola. La Política Agrícola Común de la UE (PAC) es altamenteproteccionista, no sólo por lo que se refiere a acceso a los mercados, sinotambién en lo relativo a la utilización de subsidios a la producción yexportación. Los avances logrados en la OMC, descritos en el punto 3,constituyen una ventaja importante para el MERCOSUR, sin embargo, la UE  es reticente a priorizar este tema en lasnegociaciones bilaterales, anteponiendo otros temas, como los servicios, lascompras gubernamentales y los sistemas financieros. Esto se explica encuestiones que van más allá de la PAC. En primer lugar, la UE se encuentra alas puertas de su quinta ampliación, la más importante de su historia, en lacual ingresarán al bloque europeo países como Polonia, Hungría o la RepúblicaCheca. En estas Naciones, en particular Polonia, la agricultura representa unaparte importante del PBI y por ende constituye una fuente importante deempleos. Con el ingreso de estos países, la UE incrementará aun más suautosuficiencia y competitividad en materia agrícola y alimenticia, dejando unmercado todavía más acotado para los productos del MERCOSUR.

Por otro lado, la UE cuenta con acuerdospreferenciales con sus ex colonias, los cuales se engloban en el acuerdo deCotonou[4],que busca el establecimiento a largo plazo de un comercio bilateral recíproco ylibre entre el bloque Europeo y países de África, el Caribe y el Pacífico,diferente al actual, en donde las exportaciones de estos países se beneficiancon importantes rebajas arancelarias al momento de ingresar en el mercadoeuropeo. Estas dos situaciones representan una importante amenaza para losproductos del MERCOSUR, dado que esta situación llevó a ubicar al bloquesudamericano en un posición secundaria en la agenda comercial europea.

5. El MERCOSUR y la Comunidad Andinade Naciones (CAN)

Las negociaciones entre ambos bloques seenmarcan dentro de la esfera de la Asociación Latinoamericana de Integración(ALADI)[5],la cual permite la celebración de Acuerdos de Alcance Parcial (AAP), para laconformación de zonas de libre comercio entre los países miembros o instanciassuperiores de integración. En 1998, a iniciativa de Brasil, se firmó un AAPentre el MERCOSUR y la CAN, el cual perseguía la profundización de lasrelaciones económicas y políticas entre ambos bloques, forjando el establecimientode una zona de libre comercio.

En este sentido los Ministros de Economíadel MERCOSUR dispusieron re-impulsar la negociación con la CAN a fin dealcanzar un acuerdo global que reemplace a los bilaterales en vigencia. Lamodalidad de negociación en este ámbito se denominó “4+4”. Económicamente, elacuerdo ofrece ventajas importantes para el MERCOSUR. La complementariedad delas economías de ambos bloques posibilitará lograr una mayor integracióninter-industrial, a la vez que potenciará los flujos de comercio recíprocos,aprovechando el uso eficiente de economías de escala. Pero también existenproductos sensibles, en especial los agrícolas, donde la CAN mantiene unsistema de bandas de precios (similar al utilizado en la UE) y herramientasproteccionistas, que el MERCOSUR aboga por eliminar. Este es el punto mássensible de las negociaciones, junto con la reticencia de los países andinos deasumir los compromisos en los plazos propuestos por el MERCOSUR. A la vez,países como Bolivia, Ecuador y Paraguay, mantienen un tratamiento especial dadosu nivel de menor desarrollo económico relativo. La concreción del acuerdo, enel ámbito económico, posibilita revertir la tendencia actual en la cual losflujos comerciales entre ambos bloques son escasos.

La estrategia política del acuerdo,perseguida por ambos bloques, es la conformación de un eje común, frente a lasaspiraciones integracionistas de Estados Unidos de América en la región,buscándose establecer un equilibrio en las negociaciones. Es dable destacar queChile cuenta con acuerdos de libre comercio firmados con ambos bloques,constituyéndose virtualmente la zona de libre comercio sudamericana, propuestapor Brasil.

6. El MERCOSUR y el Área de LibreComercio de las Américas (ALCA)

El ALCA propuesta por EE.UU. fue lanzadaformalmente en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas,celebrada en Miami en 1994, y su proceso de negociación comenzó en la SegundaCumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas, celebrada en Santiagode Chile en 1998. En la actualidad la negociación hemisférica se encuentraatravesando su última etapa, dado que en principio, se acordó que la zona delibre comercio continental debería estar concretada el 01/01/05. El proceso delALCA engloba economías con diferente nivel de desarrollo. Por un lado, cuentacon la economía más poderosa del mundo, y por otro con países de menordesarrollo económico como Haití.

La postura que lleva adelante el MERCOSURen las negociaciones hemisféricas es la de procurar el establecimiento de lazona de libre comercio para la totalidad del universo arancelario, incluyendolos sectores sensibles entre los que se encuentran la agricultura y lostextiles. Contrariamente, EE.UU. aboga por un Área de Libre Comerciorestringida a unos cuantos sectores, dejando al margen a la agricultura, debidoa que su política en este sentido es avanzar en la liberalización de estesector en el marco de las negociaciones multilaterales de la OMC. Otro tema quegenera tensiones entre el MERCOSUR y EE.UU. corresponden a la industriasiderúrgica, debido a las crecientes medidas proteccionistas impuestas por esteúltimo país. Particularmente, Brasil ve perjudicadas sus exportacionesdestinadas al mercado estadounidense, reflejando su reclamo en dos frentesdiferentes: la OMC y el ALCA.

La conformación del ALCA fomentará lazospolíticos más estrechos entre las Naciones del Hemisferio, donde la observanciade los derechos humanos, la promoción de la democracia y la lucha contra elterrorismo transnacional, se constituirán en el eje de la agenda políticahemisférica. La labor llevada a cabo por la Organización de Estados Americanos(OEA), mediante su apoyo al proceso de Cumbres de las Américas merece singularatención y reconocimiento como Foro de discusión de los asuntos que aquejan alHemisferio. Y es ahí donde el frente común del MERCOSUR podrá propiciar unescenario ecuánime para la obtención de resultados positivos, tanto en materiade cooperación económica, como política.

7. Consideraciones Finales

Para finalizar la presentación delpresente trabajo, nos remitiremos a las exposiciones anteriores, con lapropuesta de ensayar distintos escenarios, que describan las variantes de lasnegociaciones en el futuro inmediato del MERCOSUR.

A.     ¿Posee el MERCOSUR,experiencia institucional para llevar adelante la multiplicidad de escenariosnegociadores?

En las condiciones actuales en las que se encuentrainmerso el MERCOSUR la respuesta a esta consigna es negativa. Este hecho sefundamenta en la debilidad de las instituciones intergubernamentales, que noencontraron un compromiso político nacional de los Estados miembros a partirdel inicio de una serie de crisis que afectaron las relaciones intra MERCOSUR.Asimismo, la carencia de eficacia en los procedimientos encargados de velar porel cumplimiento de los compromisos asumidos, contribuyó al debilitamientogeneral de proceso de integración, retrocediendo sobre los logros alcanzados enmateria comercial, como ser la suspensión en la aplicación del AEC.

Sin el funcionamiento pleno de las instituciones yprocedimientos ágiles y transparentes que refuercen los mecanismos deinteracción interna, no se podrá establecer una política homogénea en materiade negociaciones internacionales. No obstante, el relanzamiento del proceso deintegración acordado por los presidentes de los países miembros,  en la última Cumbre del MERCOSUR, en laciudad de Montevideo en 2003, conjuntamente con el establecimiento de la Comisión de Representantes Permanentes, seallanará el camino para la concreción de una política externa común. También,la participación del sector privado y la sociedad civil contribuirán a mejorarlos resultados de las negociaciones.

En concordancia con Roberto Bouzas “por lo que toca alas relaciones externas, el principal desafío para el MERCOSUR se deriva de lamultiplicidad de negociaciones preferenciales en curso, en un marco en el queaún no se cuenta con prioridades definidas y una estrategia de negociaciónoperativa”.

B.     El primer ensayo seencuentra focalizado, en la finalización de la ronda Doha, antes que los demásfrentes negociadores.

Si finaliza con éxito la Ronda Doha, lo cual implicaentre otras cosas la liberalización del comercio agrícola, lo que conlleva amejorar el acceso a los mercados y la competitividad; la negociación del ALCAquedaría marginada de la agenda exterior del MERCOSUR, ya que los sectores deinterés se encontrarían negociados y reglamentados a nivel multilateral, por nodecir casi universalmente. Algo similar sucede en la negociación con la UE;sumado a la facilitación de las negociaciones, dado que el tema agrícola yaestaría negociado en la OMC.

C.     El segundoescenario ensayado corresponde a la finalización de las negociaciones del ALCAantes que la conclusión de la Ronda Doha.

Si el ALCA finaliza en las condiciones actuales, esdecir, restringiendo sectores de relevancia como el agrícola para la mayoría delos países latinoamericanos, el MERCOSUR deberá por un lado, aunar posicionescon el G 20 en el marco de la OMC, y por otro, existe la posibilidad deconformar el Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) en conjunto con la CANy Chile, a fin de ejercer presión sobre EE.UU. en materia agrícola. En los dosúltimos casos mencionados la posición negociadora de MERCOSUR se vería reforzada.Ahora bien, si las negociaciones del ALCA alcanzan el nivel máximo decompromiso, esto es incluyendo la agricultura, entonces el MERCOSUR deberáfocalizar todos sus esfuerzos en la negociación con la UE, sean estas en elmarco de la OMC o bilateralmente. En este contexto, la conformación del ALCSAsólo propiciaría una herramienta de negociación política, dado que la CANtambién busca un acuerdo de libre comercio con el bloque europeo.

D.      Para concluir, planteamos un últimoescenario. ¿ALCA ó UE?

Si se analizara paralelamente el impacto en elintercambio comercial del MERCOSUR con el ALCA y la UE, la liberalizaciónredunda en beneficios económicos para los países del MERCOSUR en menor medidadentro del ALCA que con un acuerdo de libre comercio con la UE. Esto encuentrafundamentos en que la integración hemisférica induce la especialización deexportaciones en las industrias manufactureras con respecto a industriasprimarias, generando esta situación mayores costos de adaptación para lasindustrias latinoamericanas. En contraste, el comercio bilateral con la UEpotenciaría las exportaciones agrícolas en las que el bloque sudamericano esaltamente competitivo; contrarrestado por la amenaza de la ampliación de la UEhacia los países de Europa Oriental.