1. Introducción

El propósito de este trabajo es describir y poner en perspectiva las relaciones exteriores del MERCOSUR con los distintos Bloques Económicos e Instituciones Internacionales.  Como primer punto, situaremos los diferentes frentes de negociación en el plano internacional, para luego insertarnos en el ámbito regional, enmarcado en el actual escenario globalizado. Finalmente presentaremos algunas conclusiones.

2. La Política Negociadora del MERCOSUR

La primera expresión de negociación en bloque la encontramos en los albores del nacimiento del MERCOSUR, cuando el bloque sudamericano firmó un acuerdo en materia de promoción de inversiones con Estados Unidos de América, en el año 1991. En este sentido el MERCOSUR llevó adelante la negociación bajo la modalidad 4 + 1, la cual se centra en un mecanismo de consultas recíprocas entre los Países Miembros, con respecto a terceros países o bloques económicos, a fin de coordinar las acciones que redundarán en beneficios colectivos.

Posteriormente, bajo la misma modalidad, el MERCOSUR firmó un acuerdo marco de cooperación política y económica con la Unión Europea, Chile, Bolivia, la Comunidad Andina de Naciones[1] (CAN), México, Perú, Sudáfrica e India. Asimismo, el frente común de negociación se amplía hacia la Organización Mundial del Comercio (OMC) y el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA). En el presente trabajo nos focalizaremos solo en la exposición de las negociaciones en el marco de la OMC, la Unión Europea, la CAN y el ALCA.

3. El MERCOSUR y la OMC

Desde la Reunión Ministerial de Doha en 2001[2], y en especial tras la Cumbre Ministerial de Cancún en 2003, el MERCOSUR, junto con otros países en desarrollo han aunado posiciones en pos de objetivos claros y comunes. Nos referimos a la negociación en materia agrícola y acceso a mercados, y reducción de subsidios a la producción y exportación de estos productos por parte de países desarrollados (en especial la UE y EE.UU.). En la negociación de la Ronda Uruguay[3] (1986-1994) se llegó a la firma de un acuerdo sobre comercio agrícola, cuyo objetivo era establecer un marco para la reforma a largo plazo del comercio agropecuario y las respectivas políticas internas, a fin de establecer un sistema de comercio  equitativo y orientado hacia el mercado. El mismo cuenta con instrumentos, que paulatinamente reducirían la afectación de los subsidios a la producción y exportación de estos bienes. Aunque el mismo acotaba la aplicación de medidas distorsivas; tales medidas no podían ser denunciadas, hasta la finalización del año 2003, debido a la inclusión de una cláusula denominada “de paz”.

Dado que el MERCOSUR no cuenta con una política comercial externa común, sino con un simple mecanismo intra-consultivo, durante la Reunión Ministerial de Cancún los países conformaron un grupo denominado G-20 el cual engloba a los países socios, junto con otros como Sudáfrica e India. A consecuencia de la posición común adoptada por estos Países en Desarrollo (PED) y la presión política ejercida por éstos, la “cláusula de paz” no ha sido renovada, otorgando un elemento de significativo avance en materia negociadora para el MERCOSUR. Esto permite por primera vez recurrir y denunciar ante el Organismo de Solución de Diferencias de la OMC (OSD) a los países que otorgan subsidios de carácter distorsivo aplicados a la producción y exportación agrícola.

Como nombráramos anteriormente, el factor esencial, pero no el único, que define las relaciones del MERCOSUR en el marco de la OMC es el tema agrícola. En este sentido, la posición establecida por los Presidentes de los dos socios mayoritarios, Néstor Kirchner de Argentina, y Luiz Inágio Lula Da Silva de Brasil, es clara: a menos que no se avance en la liberalización del comercio agrícola, con el establecimiento de normas transparentes que depongan los actuales mecanismos distorsivos y perjudiciales que caracterizan a la producción y exportación de estos bienes, no se avanzará en la negociación de sectores de interés de las grandes potencias, particularmente en las áreas de servicios y la propiedad intelectual.

4. El MERCOSUR y la Unión Europea

Las Relaciones entre el MERCOSUR y la UE se originan en el acuerdo marco firmado entre ambos bloques en 1994. El mismo, buscaba estrechar los lazos en materia de cooperación política y económica. Por un lado, se crearon instituciones políticas de seguimiento del avance en los objetivos plasmados en el acuerdo. Por otra parte, en materia económica el objetivo final es establecer una zona de libre comercio. Cabe aclarar que la UE es el principal socio comercial del MERCOSUR.

Similarmente como ocurre en el marco de la OMC, las negociaciones con la UE están condicionadas en gran parte por el tema agrícola. La Política Agrícola Común de la UE (PAC) es altamente proteccionista, no sólo por lo que se refiere a acceso a los mercados, sino también en lo relativo a la utilización de subsidios a la producción y exportación. Los avances logrados en la OMC, descritos en el punto 3, constituyen una ventaja importante para el MERCOSUR, sin embargo, la UE  es reticente a priorizar este tema en las negociaciones bilaterales, anteponiendo otros temas, como los servicios, las compras gubernamentales y los sistemas financieros. Esto se explica en cuestiones que van más allá de la PAC. En primer lugar, la UE se encuentra a las puertas de su quinta ampliación, la más importante de su historia, en la cual ingresarán al bloque europeo países como Polonia, Hungría o la República Checa. En estas Naciones, en particular Polonia, la agricultura representa una parte importante del PBI y por ende constituye una fuente importante de empleos. Con el ingreso de estos países, la UE incrementará aun más su autosuficiencia y competitividad en materia agrícola y alimenticia, dejando un mercado todavía más acotado para los productos del MERCOSUR.

Por otro lado, la UE cuenta con acuerdos preferenciales con sus ex colonias, los cuales se engloban en el acuerdo de Cotonou[4], que busca el establecimiento a largo plazo de un comercio bilateral recíproco y libre entre el bloque Europeo y países de África, el Caribe y el Pacífico, diferente al actual, en donde las exportaciones de estos países se benefician con importantes rebajas arancelarias al momento de ingresar en el mercado europeo. Estas dos situaciones representan una importante amenaza para los productos del MERCOSUR, dado que esta situación llevó a ubicar al bloque sudamericano en un posición secundaria en la agenda comercial europea.

5. El MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones (CAN)

Las negociaciones entre ambos bloques se enmarcan dentro de la esfera de la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI)[5], la cual permite la celebración de Acuerdos de Alcance Parcial (AAP), para la conformación de zonas de libre comercio entre los países miembros o instancias superiores de integración. En 1998, a iniciativa de Brasil, se firmó un AAP entre el MERCOSUR y la CAN, el cual perseguía la profundización de las relaciones económicas y políticas entre ambos bloques, forjando el establecimiento de una zona de libre comercio.

En este sentido los Ministros de Economía del MERCOSUR dispusieron re-impulsar la negociación con la CAN a fin de alcanzar un acuerdo global que reemplace a los bilaterales en vigencia. La modalidad de negociación en este ámbito se denominó “4+4”. Económicamente, el acuerdo ofrece ventajas importantes para el MERCOSUR. La complementariedad de las economías de ambos bloques posibilitará lograr una mayor integración inter-industrial, a la vez que potenciará los flujos de comercio recíprocos, aprovechando el uso eficiente de economías de escala. Pero también existen productos sensibles, en especial los agrícolas, donde la CAN mantiene un sistema de bandas de precios (similar al utilizado en la UE) y herramientas proteccionistas, que el MERCOSUR aboga por eliminar. Este es el punto más sensible de las negociaciones, junto con la reticencia de los países andinos de asumir los compromisos en los plazos propuestos por el MERCOSUR. A la vez, países como Bolivia, Ecuador y Paraguay, mantienen un tratamiento especial dado su nivel de menor desarrollo económico relativo. La concreción del acuerdo, en el ámbito económico, posibilita revertir la tendencia actual en la cual los flujos comerciales entre ambos bloques son escasos.

La estrategia política del acuerdo, perseguida por ambos bloques, es la conformación de un eje común, frente a las aspiraciones integracionistas de Estados Unidos de América en la región, buscándose establecer un equilibrio en las negociaciones. Es dable destacar que Chile cuenta con acuerdos de libre comercio firmados con ambos bloques, constituyéndose virtualmente la zona de libre comercio sudamericana, propuesta por Brasil.

6. El MERCOSUR y el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA)

El ALCA propuesta por EE.UU. fue lanzada formalmente en la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas, celebrada en Miami en 1994, y su proceso de negociación comenzó en la Segunda Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de las Américas, celebrada en Santiago de Chile en 1998. En la actualidad la negociación hemisférica se encuentra atravesando su última etapa, dado que en principio, se acordó que la zona de libre comercio continental debería estar concretada el 01/01/05. El proceso del ALCA engloba economías con diferente nivel de desarrollo. Por un lado, cuenta con la economía más poderosa del mundo, y por otro con países de menor desarrollo económico como Haití.

La postura que lleva adelante el MERCOSUR en las negociaciones hemisféricas es la de procurar el establecimiento de la zona de libre comercio para la totalidad del universo arancelario, incluyendo los sectores sensibles entre los que se encuentran la agricultura y los textiles. Contrariamente, EE.UU. aboga por un Área de Libre Comercio restringida a unos cuantos sectores, dejando al margen a la agricultura, debido a que su política en este sentido es avanzar en la liberalización de este sector en el marco de las negociaciones multilaterales de la OMC. Otro tema que genera tensiones entre el MERCOSUR y EE.UU. corresponden a la industria siderúrgica, debido a las crecientes medidas proteccionistas impuestas por este último país. Particularmente, Brasil ve perjudicadas sus exportaciones destinadas al mercado estadounidense, reflejando su reclamo en dos frentes diferentes: la OMC y el ALCA.

La conformación del ALCA fomentará lazos políticos más estrechos entre las Naciones del Hemisferio, donde la observancia de los derechos humanos, la promoción de la democracia y la lucha contra el terrorismo transnacional, se constituirán en el eje de la agenda política hemisférica. La labor llevada a cabo por la Organización de Estados Americanos (OEA), mediante su apoyo al proceso de Cumbres de las Américas merece singular atención y reconocimiento como Foro de discusión de los asuntos que aquejan al Hemisferio. Y es ahí donde el frente común del MERCOSUR podrá propiciar un escenario ecuánime para la obtención de resultados positivos, tanto en materia de cooperación económica, como política.

7. Consideraciones Finales

Para finalizar la presentación del presente trabajo, nos remitiremos a las exposiciones anteriores, con la propuesta de ensayar distintos escenarios, que describan las variantes de las negociaciones en el futuro inmediato del MERCOSUR.

A.      ¿Posee el MERCOSUR, experiencia institucional para llevar adelante la multiplicidad de escenarios negociadores?

En las condiciones actuales en las que se encuentra inmerso el MERCOSUR la respuesta a esta consigna es negativa. Este hecho se fundamenta en la debilidad de las instituciones intergubernamentales, que no encontraron un compromiso político nacional de los Estados miembros a partir del inicio de una serie de crisis que afectaron las relaciones intra MERCOSUR. Asimismo, la carencia de eficacia en los procedimientos encargados de velar por el cumplimiento de los compromisos asumidos, contribuyó al debilitamiento general de proceso de integración, retrocediendo sobre los logros alcanzados en materia comercial, como ser la suspensión en la aplicación del AEC.

Sin el funcionamiento pleno de las instituciones y procedimientos ágiles y transparentes que refuercen los mecanismos de interacción interna, no se podrá establecer una política homogénea en materia de negociaciones internacionales. No obstante, el relanzamiento del proceso de integración acordado por los presidentes de los países miembros,  en la última Cumbre del MERCOSUR, en la ciudad de Montevideo en 2003, conjuntamente  con el establecimiento de la Comisión de Representantes Permanentes, se allanará el camino para la concreción de una política externa común. También, la participación del sector privado y la sociedad civil contribuirán a mejorar los resultados de las negociaciones.

En concordancia con Roberto Bouzas “por lo que toca a las relaciones externas, el principal desafío para el MERCOSUR se deriva de la multiplicidad de negociaciones preferenciales en curso, en un marco en el que aún no se cuenta con prioridades definidas y una estrategia de negociación operativa”.

B.      El primer ensayo se encuentra focalizado, en la finalización de la ronda Doha, antes que los demás frentes negociadores.

Si finaliza con éxito la Ronda Doha, lo cual implica entre otras cosas la liberalización del comercio agrícola, lo que conlleva a mejorar el acceso a los mercados y la competitividad; la negociación del ALCA quedaría marginada de la agenda exterior del MERCOSUR, ya que los sectores de interés se encontrarían negociados y reglamentados a nivel multilateral, por no decir casi universalmente. Algo similar sucede en la negociación con la UE; sumado a la facilitación de las negociaciones, dado que el tema agrícola ya estaría negociado en la OMC.

C.      El segundo escenario ensayado corresponde a la finalización de las negociaciones del ALCA antes que la conclusión de la Ronda Doha.

Si el ALCA finaliza en las condiciones actuales, es decir, restringiendo sectores de relevancia como el agrícola para la mayoría de los países latinoamericanos, el MERCOSUR deberá por un lado, aunar posiciones con el G 20 en el marco de la OMC, y por otro, existe la posibilidad de conformar el Área de Libre Comercio Sudamericana (ALCSA) en conjunto con la CAN y Chile, a fin de ejercer presión sobre EE.UU. en materia agrícola. En los dos últimos casos mencionados la posición negociadora de MERCOSUR se vería reforzada. Ahora bien, si las negociaciones del ALCA alcanzan el nivel máximo de compromiso, esto es incluyendo la agricultura, entonces el MERCOSUR deberá focalizar todos sus esfuerzos en la negociación con la UE, sean estas en el marco de la OMC o bilateralmente. En este contexto, la conformación del ALCSA sólo propiciaría una herramienta de negociación política, dado que la CAN también busca un acuerdo de libre comercio con el bloque europeo.

D.      Para concluir, planteamos un último escenario. ¿ALCA ó UE?

Si se analizara paralelamente el impacto en el intercambio comercial del MERCOSUR con el ALCA y la UE, la liberalización redunda en beneficios económicos para los países del MERCOSUR en menor medida dentro del ALCA que con un acuerdo de libre comercio con la UE. Esto encuentra fundamentos en que la integración hemisférica induce la especialización de exportaciones en las industrias manufactureras con respecto a industrias primarias, generando esta situación mayores costos de adaptación para las industrias latinoamericanas. En contraste, el comercio bilateral con la UE potenciaría las exportaciones agrícolas en las que el bloque sudamericano es altamente competitivo; contrarrestado por la amenaza de la ampliación de la UE hacia los países de Europa Oriental.