A ordem jurídica vigente no Mercosul:
Perspectivas de um Direito Comunitário

1. INTRODUÇÃO

O sonho de uma América Latina integrada economicamente é um dos mais antigos da região, uma vez que esta sempre enfrentou problemas econômicos, sociais e políticos, fruto de uma colonização baseada unicamente na exploração. Diante desta realidade, muito discutiu-se acerca da integração econômica como solução para os problemas latino-americanos.

Com isso, em meados do séc. XX, a CEPAL (Comissão econômica pra a América Latina e Caribe), “um importante fórum de debates na busca de interesses latino-americano(...), entende e prega que o nosso caminho não será outro que o da nossa integração regional”[1]. Tal argumento é baseado em diversos estudos realizados, tendo como paradigma a realidade européia.

Neste contexto, em 1960, é assinado o Tratado de Montevidéu, o qual cria a ALALC (Associação Latino-Amerciana de Livre Comércio); seu objetivo é “o estabelecimento, a longo prazo, de forma gradual e progressiva, de um mercado comum latino americano e, de imediato, uma zona de livre comércio”[2].

No entanto, em 1969, alguns dos países que assinaram o Tratado de Montevidéu – Bolívia, Chile, Colômbia, Equador e Peru; posteriormente Venezuela, decidem pela formação de um sub-grupo regional. De modo que, com o Acordo de Cartagena, criam o Pacto Andino, o qual previa a instituição de um Tribunal de Justiça e de um Parlamento andinos. Embora ainda válido, o Pacto Andino não produz efeitos práticos.

Em 1980 o Tratado de Montevidéu é renegociado. O resultado desta renegociação é a criação da ALADI (Associação Latino-Americana de Integração). A ALADI dispõe tão somente acerca de mecanismos de preferências tarifárias de caráter bilateral, não estabelecendo prazos para tanto.

Ainda na década de 80, Argentina e Brasil iniciam negociações a fim de estabelecerem um processo de integração bilateral; assim, em 1985, é assinada a Declaração de Iguaçu, a qual deu início ao processo de integração econômica entre estes dois países. No entanto, este processo, por certo tempo, foi abandonado. Mesmo em face de tal abandono, em 1991 é assinado o Tratado de Assunção, o qual cria o MERCOSUL, tendo como membros fundadores Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai.

O MERCOSUL, diferentemente da ALALC e da ALADI, não busca uma integração regional, e sim uma integração sub-regional, assemelhando-se ao Pacto Andino. No entanto, tal distinção não significa que o MERCOSUL não possa transformar-se em um projeto de integração regional, pois encontra-se aberto à adesão de novos membros.

De acordo com o disposto no art. 1º do Tratado de Assunção, o objetivo a ser alcançado pelo MERCOSUL é “a constituição de um mercado comum, com a livre circulação de bens, serviços e fatores produtivos entre os países membros, através da eliminação de direitos alfandegários e de restrições não-tarifárias vigentes no comércio recíproco”[3].

Em 1994, com a assinatura do Protocolo de Ouro Preto, fica estabelecida a estrutura institucional definitiva do MERCOSUL. Este documento confere ao bloco personalidade jurídica de Direito Internacional (art. 34). Ressalte-se que o Protocolo de Ouro Preto em nada modifica os objetivos definidos pelo Tratado de Assunção, apenas cria sua estrutura institucional. A partir de então o MERCOSUL evoluiu para o estágio de união aduaneira, ainda que incompleta.

Tanto o Tratado de Assunção quanto o Protocolo de Ouro Preto não fazem menção à adoção de normas de Direito Comunitário, tampouco acerca da instituição de organismos supranacionais. Ressalte-se, por oportuno, que o Tratado de Assunção estabelece como meta a ser atingida pelo MERCOSUL a construção de um mercado comum, sendo indispensável, para tanto, a adoção de tal sistema.

Embora inspirado na experiência européia, nenhum dos documentos mercosulistas alude à normas supranacionais. De acordo com Wagner Rocha D’Angelis, o Tratado de Assunção se assemelha muito mais à Convenção de BENELUX do que ao Tratado de Roma, “uma vez que não comporta procedimentos ou aspectos normativos do tipo comunitário, tampouco prevê organismos supranacionais”[4].

2. A ORDEM JURÍDICA VIGENTE NO MERCOSUL

Face o art. 2º do Protocolo de Ouro Preto, resta claro que o MERCOSUL adota o modelo jurídico baseado na intergovernabilidade, sendo tal posicionamento reforçado pelos artigos 37 e 42.

De acordo com Deisy de Freitas Lima Ventura, as regras de Direito Comunitário não forma incorporadas pelo sistema jurídico vigente no MERCOSUL, uma vez que os membros incorporam tão somente as normas que lhes interessam.

O modelo intergovernamental adotado pelo MERCOSUL encontra-se arraigado aos conceitos clássicos de Soberania e Direito Internacional Público; sendo que a principal característica reside no fato de que todas as decisões do bloco encontram-se vinculadas à vontade política dos Estados Partes.

A intergovernabilidade pode ser entendida como um nível intermediário entre a soberania tradicional e a supranacionalidade, onde os Estados Partes mantêm sua soberania no que se refere ao seu ordenamento jurídico; no entanto, têm a possibilidade de participar de um processo de integração regional.

Em razão do sistema adotado pelo MERCOSUL, qual seja – a intergovernabilidade, o processo de integração resta prejudicado. Tal prejuízo se deve ao fato de que os Estados, não delegando parcela de sua soberania em favor do bloco, colocam em risco os interesses coletivos.

Outro ponto que corrobora o entendimento de que o MERCOSUL só tem a perder com o sistema intergovernamental é o fato de que as normas derivadas, quais sejam, as Decisões, Resoluções e Diretrizes, se baseiam na Teoria das Organizações Internacionais e, embora sejam de caráter obrigatório para os Estados Partes, devem por estes ser incorporadas em seus ordenamentos jurídicos internos para se validarem. No ordenamento jurídico brasileiro, por exemplo, tais normas têm a mesma hierarquia dos tratados internacionais, os quais necessitam de aprovação do Congresso Nacional para serem válidos.

Em virtude da adoção do modelo intergovernamental, todas as decisões emanadas do bloco necessitam ser internalizadas para que produzam os efeitos jurídicos desejados. Deste modo, não há como diferenciar as normas advindas do MERCOSUL daquelas produzidas nas relações com terceiros países.

Como conseqüência do procedimento adotado, ocorre uma excessiva lentidão, fruto de todo este procedimento burocrático. Um exemplo prático que pode ser citado é o caso do próprio Protocolo de Ouro Preto; assinado em 1994, somente entrou em nosso ordenamento jurídico no ano de 1996. Como resultado tem-se a criação de obstáculos ao processo integracionaista, que visa a celeridade na aplicação de suas decisões.

Ressalte-se, por oportuno, que o caráter intergovernamental funcionou muito bem enquanto o MERCOSUL encontrava-se no período de transição. Hoje, encontrando-se no estágio de união aduaneira, tal sistema já não é mais adequado.

Para o total “deslanche” do MERCOSUL faz-se necessária a instituição de organismos supranacionais, uma vez que aqui a vontade política supera o Direito, o que, na maioria das vezes, prejudica o intuito integracionaista em favor dos interesses dos próprios Estados.

3. O DIREITO COMUNITÁRIO

Pode-se dizer que o Direito Comunitário surgiu no seio da Comunidade Econômica Européia e que é uma evolução natural do Direito Internacional Clássico.

Assim, o Direito Internacional Público pode ser subdividido em Direito Internacional Público Clássico e Direito Internacional Público Moderno. Naquele o sistema entre as nações soberanas é um sistema de coordenação, onde os Estados possuem parcelas iguais de soberania, onde um Estado não pode intervir no outro. Nesta concepção, as grandes preocupações dos Estados são a guerra e a paz. No entanto, com o término da Segunda Guerra Mundial, sobretudo na Europa, outros temas – além da guerra e da paz, despertam a preocupação das nações, como a proteção d meio ambiente, a dignidade da pessoa humana e o comércio.

Como já foi mencionado, em virtude de tais acontecimentos, alguns países europeus iniciam um processo de integração regional, ultrapassando a simples integração econômica, visando uma integração completa.

Com a assinatura do Tratado de Roma, os conceitos tradicionais de Direito Internacional Público e Soberania são abalados, uma vez que estes países cedem parte de sua soberania em favor de instituições supranacionais, as quais editam normas comunitárias – obrigatórias para as partes; tais normas se sobrepõem às normas nacionais. Surge, assim, o chamado Direito Comunitário.

São características essenciais do Direito Comunitário: a autonomia, a primazia, a aplicabilidade direta, o efeito jurídico imediato e a aplicação de sanções ao Estado-Parte que não cumprir a norma comunitária. Vejamos cada uma destas características mais detalhadamente.

O art. 189 do Tratado de Roma trata da aplicabilidade direta; entretanto não trata tão somente disto. Cuida, ainda, da autonomia das normas comunitárias, pois a autonomia faz com que as normas criadas sejam uniformes e integralmente válidas para todos os membros.

Por meio da aplicabilidade direta as normas comunitárias editadas não necessitam de incorporação pelos ordenamentos jurídicos de cada membro para que tenham validade no interior dos mesmos; são inseridas automaticamente.

O efeito jurídico direto do Direito Comunitário não vem previsto no Tratado de Roma; apesar disto, é amplamente utilizado e amparado pelo doutrina e jurisprudência européias. O efeito jurídico direto permite que todos os particulares se utilizem das normas e instituições comunitárias, uma vez que as normas emanada de tais órgãos geram direitos e obrigações a todos, e não somente aos Estados Partes. Como já mencionado, o Direito Comunitário não preocupa-se tão somente com a guerra e a paz; preocupa-se com o meio ambiente, comércio, defesa da concorrência, defesa dos direitos humanos, dentre outros.

A primazia das normas comunitárias reflete que estas são hierarquicamente superiores à normas dos ordenamentos jurídicos internos das Partes. Tal superioridade hierárquica não se refere tão somente às leis ordinárias, refere-se, também, às normas de caráter constitucional.

A última característica de Direito Comunitário é a possibilidade de aplicação de sanção ao Estado Parte que não cumprir o que foi determinado pela norma supranacional. Tais sanções são aplicadas pelo Tribunal de Justiça das Comunidades Européias.

Diante do exposto, vemos que o Direito Comunitário sobrepõe-se ao Direito Nacional, o que exige grande esforço e vontade política dos membros.

4. PARALELO ENTRE DIRIETO COMUNITÁRIO E DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO: OS SISTEMAS ADOTADOS PELA UNIÃO EUROPÉIA E MERCOSUL

Pretende-se, neste item, traçar um breve paralelo entre os sistemas comunitário e intergovernamental, ou seja, os sistemas adotados pela União Européia e MERCOSUL, respectivamente.

Como já foi dito, o Direito Comunitário surgiu com o término da Segunda Guerra Mundial, sendo encarado como uma evolução do Direito Internacional Público. Esse novo ramo do Direito interessa-se pela integração, como sendo este o modo para desenvolvimento regional.

Em Direito Internacional, por sua vez, as soberanias são iguais, ou seja, cada Estado é soberano, havendo respeito recíproco entre eles. Em um sistema regido por normas comunitárias, este conceito de soberania sofre uma alteração, uma vez que os membros daquele bloco cedem parcelas de suas soberanias para órgãos supranacionais, os quais têm poder decisório e suas decisões são obrigatórias para todas as partes, tendo aplicabilidade direta, efeito jurídico imediato e a cominação de sanções em caso de descumprimento das mesmas. Além disso, possuem primazia em relação às normas jurídicas dos ordenamentos nacionais.

Nos sistemas regidos pro normas de Direito Internacional, entretanto, as normas não são auto-aplicáveis e não geram efeito jurídico direto para os particulares dos Estados Partes. De acordo com o art. 42 do Protocolo de Ouro Preto, as normas emanadas dos órgãos com capacidade decisória são obrigatórias. No entanto, precisam ser incorporadas pelos respectivos ordenamentos jurídicos para serem validadas no interior dos mesmos. Quando as partes optam por não cumpri-las, não existem sanções; o Membro que não as cumprir somente sofrerá retaliações econômicas das demais partes.

5.       PERSPECTIVAS DE IMPLANTAÇÃO DE DIREITO COMUNITÁRIO NO MRECOSUL

Em nenhum dos seus documentos, o MERCOSUL alude à perspectiva de adoção de um modelo comunitário, com institutos e normas supranacionais, embora a meta final do Tratado de Assunção seja a construção de um mercado comum, o que, em nosso entendimento, é muito difícil sem a presença de órgãos supranacionais para a regulação das normas emanadas do bloco.

Como já dito, o MERCOSUL adotou o modelo supranacional, o qual funciona muito bem na fase de livre comércio; no entanto, ao adentrarmos na fase de união aduaneira, tal sistema mostra-se deficiente, embora ainda possa ser utilizado. Quando implementar-se o mercado comum, tal sistema se tornará inviável.

Até o presente momento nada foi feito a fim de que se implantasse o sistema comunitário no âmbito do MERCOSUL. Ainda que atitudes neste sentido sejam tomadas existem barreiras práticas e constitucionais as quais devem ser transpostas para que este sistema seja, de fato, implementado.

5.1 Barreiras para a adoção de Direito Comunitário no âmbito do MERCOSUL

            O primeiro passo para a implementação de Direito Comunitário em um processo de integração regional é a vontade política das partes. No entanto, existem outros fatores que devem coexistir para que a adoção do modelo comunitário seja implementada.

            Assim, para a adoção de tal sistema são necessárias mudanças de caráter prático e constitucional.

            No presente trabalho serão observadas tão somente as barreiras constitucionais para a adoção de Direito Comunitário no âmbito mercosulista.

            As constituições das Repúblicas da Argentina e do Paraguai contêm dispositivos os quais permitem a adoção de normas de Direito Comunitário, sobretudo a constituição paraguaia. As constituições das Repúblicas do Brasil e Uruguai, por sua vez, apresentam maiores dificuldades, uma vez que, dependendo da interpretação dada à constituição brasileira, esta permite a adoção de normas comunitárias no âmbito do MERCOSUL, em todos os elementos da mesma. Assim, para alguns, o art. 4º, parágrafo único da CF/1988, prevê tal sistema.

            Vejamos o que dispõe cada uma das constituições dos Estados Partes do MERCOSUL:

URUGUAI:

            A Constituição da República Oriental do Uruguai entrou em vigor no dia 14 de janeiro de 1997.

            Em seu art. 2º, o Uruguai, totalmente arraigado ao conceito de soberania, repele a intervenção de qualquer Estado estrangeiro, por tratar-se de um país soberano. O art. 6º, por sua vez, dispõe acerca da integração econômica e social da região latino-americana.

            Diante de tais artigos, sobretudo o art. 6º, pergunta-se: o Uruguai admite, ainda que de forma implícita, a adoção de órgãos supranacionais?

            Para determinados autores não há necessidade de reforma constitucional, uma vez que o Uruguai admite, de forma implícita, a adoção do modelo supranacional ao dispor que buscará a integração social e econômica. Para os defensores de tal interpretação, não há integração econômica sem integração política, a qual exige, para a formação de um mercado comum, a adoção de institutos supranacionais.

            Ressalte-se, entretanto, que em face seu art. 2º, o Uruguai impossibilita a criação de órgãos supranacionais, uma vez que repele qualquer intervenção de outros Estados estrangeiros, consequentemente de organismos superiores a seu Estado soberano.

            Desta forma, a constituição uruguaia é um grande entrave à adoção do modelo comunitário, por estar arraigada ao conceito de soberania, vendo esta como uma forma de defesa de seu Estado em relação à intervenções externas.

-          PARAGUAI:

O Paraguai, dentre todos os membros do MERCOSUL, é o que se encontra mais preparado constitucionalmente para a implementação de normas comunitárias.

O art. 1367 da constituição paraguaia, promulgada em 1992, dispõe que os tratados, convênios e acordos internacionais aprovados e ratificados possuem hierarquia superior às leis sendo, porém, inferiores à própria constituição[5].

Assim, referidos atos internacionais sofrem o controle da constitucionalidade; no mesmo sentido, encontra-se o disposto no art. 141.

De caráter extremamente importante e inovador é o art. 145, o qual traz menção expressa a uma ordem jurídica supranacional. Mencionado artigo dispõe que o Paraguai, em condições de igualdade com outros Estados, admite uma ordem jurídica supranacional, onde seja garantida a vigência dos direitos humanos, da paz, da justiça, da cooperação e do desenvolvimento, no político, econômico e cultural.

Diante do exposto, concluí-se que o Paraguai encontra-se constitucionalmente preparado para a eventual adoção do modelo comunitário no âmbito do MERCOSUL.

-          ARGENTINA:

A constituição federal argentina, assim como a paraguaia, encontra-se preparada constitucionalmente para a adoção de institutos e normas comunitárias no MERCOSUL.

Embora tanto a constituição argentina quanto a paraguaia admitam a supranacionalidade, há sutil diferença entre a supranacionalidade admitida por tais países.

A constituição paraguaia admite a supranacionalidade desde que esta encontre-se em condições de igualdade e em consonância com os direitos humanos, com a paz, com a justiça, com a cooperação e com o desenvolvimento econômico, político, social e cultural. A constituição argentina, por sua vez, acresce à igualdade a reciprocidade, impondo como condições para a adoção do modelo comunitário apenas o respeito à ordem democrática e aos direitos humanos[6].

Deste modo, Paraguai e Argentina realizaram modificações em suas constituições prevendo a instituição de organismos supranacionais comunitários no âmbito do MERCOSUL, encontrando-se preparados para tanto.

-          BRASIL:

O Brasil, assim como o Uruguai, apresenta barreiras constitucionais à adoção do sistema comunitário no processo de integração regional.

Em sua constituição cria tais obstáculos ao dispor eu a soberania é o fundamento da República brasileira (art. 1º), tendo como fundamentos de suas relações internacionais a independência nacional e a não-intervenção (art. 4º, I e IV). Também há disposição expressa acerca do controle da constitucionalidade dos tratados internacionais (art. 102, III. B).

Assim, a constituição brasileira nega, simultaneamente, as idéias de unificação política bem como a de que normas internacionais possam ter aplicabilidade direta no interior do país, mesmo aquelas que se relacionem ao processo de integração.

No entanto, a disposição contida no parágrafo único do artigo 4º é diversa, pois tal artigo prega a integração econômica, política, social e cultural dos povos da América Latina, visando à formação de uma comunidade latino-americana de nações. Este artigo merece atenção especial, posto que, ao ser dada uma interpretação construtiva, os obstáculos constitucionais podem ser contornados, visando-se a adoção do modelo comunitário, uma vez que mencionado artigo se refere à integração política e visa a formação de uma comunidade latino-americana de nações, o que nos parece inviável sem a criação de órgãos comunitários e supranacionais.

Assim, a questão a ser solucionada no Brasil, no que diz respeito as barreiras constitucionais impostas à adoção do modelo supranacional, são bem mais simples do que aquelas que devem ser transpostas no caso uruguaio.

Diante do exposto, concluí-se que o Brasil, embora não consagre em sua Carta Magna, a adoção de órgãos e normas supranacionais, o faz de forma implícita, uma vez que prega a busca da integração política e a formação de uma comunidade latino-americana de nações – o que é praticamente impossível valendo-se tão somente do sistema intergovernamental.

Assim, quando chegado o momento da implementação de institutos supranacionais, tais barreiras devem ser transpostas, sendo o caso brasileiro de solução mais simples que o caso uruguaio.

6. CONCLUSÃO

O MERCOSUL, embora inspirado na experiência européia para sua formação e tendo como meta a formação de um mercado comum, em nenhum de seus documentos prestigia o sistema comunitário e a adoção de órgãos supranacionais.

Face aos dispositivos do Protocolo de Ouro Preto resta claro que o sistema vigente no MERCOSUL é o intergovernamental. Tal sistema só torna lento o processo de integração do cone sul, pelo fato de que todas as decisões devem ser internalizadas para serem consideradas válidas no interior de cada Estado Parte.

Outra característica do sistema intergovernamental que também o torna inadequado para um processo de integração que vise a formação de um mercado comum é o fato de que todas as decisões devem ser tomadas por consenso entre os membros. No âmbito mercosulista, a falta de maturidade política e a situação econômica precária das partes faz com que estas barrem decisões que os prejudiquem individualmente, embora se mostrem favoráveis ao bloco como um todo.

Assim, a conclusão à que se chega é a da necessidade de adoção de normas de Direito Comunitário, com a instituição de órgãos supranacionais.

No entanto, a adoção do modelo jurídico europeu trata-se de tarefa árdua, pois não depende somente da vontade política dos membros (o que por si só já é um entrave aos intentos integracionistas). Além disto, existem outros obstáculos práticos, ideológicos e constitucionais, haja vista que as constituições brasileira e uruguaia representam algumas das barreiras a serem transpostas.

Argentina e Paraguai já encontram-se preparados para a adoção do modelo comunitário; Brasil e Uruguai, por sua vez, necessitam de reformas constitucionais para atingirem o mesmo estágio dos demais parceiros.

Assim, concluí-se que a supranacionalidade mostra-se como alternativa para o desenvolvimento do MERCOSUL, talvez a única, uma vez que o sistema intergovernamental mostra-se deficiente.

BIBLIOGRAFIA

AGUADO, Juventino de Castro – Uma tentativa de avaliação da integração latino-americana

ALMEIDA, Paulo Roberto de – O MERCOSUL no contexto global, in – MERCOSUL – lições do período de transitoriedade. Ed. Celso Bastos, 1997

BAHIA, Saulo José Casali – A supranacionalidade no MERCOSUL, in - MERCOSUL – lições do período de transitoriedade. Ed. Celso Bastos, 1997

D’ANGELIS, Wagner Rocha – MERCOSUL: da intergovernabilidade a supranacionalidade?

SILVA, G. E. do Nascimento e & ACCIOLY, Hildebrando – Manual de Direito Internacional Público. Ed. Saraiva, 2000

VENTURA, Deisy de Freitas Lima – A ordem jurídica no MERCOSUL