Jorge Luis Maiorano: "En nuestro país, donde hay funcionarios denunciados judicialmente que siguen en su cargo, la mera condena moral no basta"

Además, al final del reportaje, el lector tendrá la oportunidad de descargar en su computadora el texto completo de la ley 24.284, que reglamenta las atribuciones y facultades del Defensor del Pueblo y el texto completo del fallo “Chocobar”, mencionado por el Dr. Maiorano en una de sus respuestas.

Dju: Podríamos empezar, a diez meses de distancia, haciendo un balance de su gestión.

JM: Creo que el balance tendría que ser doble, subjetivo y objetivo. Objetivo lo tiene que hacer la sociedad sobre como fue la gestión durante 5 años, comenzando de la nada, hasta que la abandoné por vencimiento del término. Creo que ha habido un reconocimiento de parte de la sociedad, testimoniado en 100.000 actuaciones iniciadas en estos cinco años. Algo característico de estos cinco años fue que el 17 de octubre de 1994, el único designado en la Defensoría era yo. Al día siguiente empezamos trabajar con algunos colaboradores que me habían seguido desde el Ministerio de Justicia y hubo que hacer todo, desde la estructura hasta preparar el edificio, porque el edificio estaba en ruinas. Así empezamos a atender. Me acuerdo cuando llegó la primera queja. Era de una señora con un problema individual, porque en un principio fueron muchos reclamos individuales de personas que conocieron a la Defensoría por algún medio e hicieron llegar sus reclamos. A partir del año 96 ya fue tomando una dimensión de carácter colectivo, es decir, que de la queja individual se pasó a reclamos promovidos por organizaciones intermedias en representación de muchas personas. Se acercaron ONG, Consejos Profesionales, Cámaras, gobernadores, intendentes, concejos deliberantes, etc. La evolución en la calidad y cantidad de las quejas, mostró como la institución fue incluyéndose en el entramado social. En estos 5 años, el 66% de las actuaciones tramitadas vinieron del interior del país. Las actuaciones tramitadas incluyen tanto los reclamos como las actuaciones que iniciábamos de oficio, partiendo de la lectura de los 36 diarios que recibíamos, haciendo una síntesis de prensa con ellos y viendo que acciones podíamos encarar. Es indudable que en el interior hay más bolsones de indefensión que en la Capital. Además en la Capital ya estaba el Defensor de la Ciudad. Había más necesidad de protección en el interior, en materia de cuestiones ambientales, derechos de los aborígenes y defensa de los derechos del consumidor frente a la inacción de los entes reguladores de servicios públicos. Creo que la institución, durante esos cinco años, tuvo una inserción importante en la sociedad. Firmamos convenios con universidades, consejos profesionales, con ONG y ligas de consumidores a través de las cuales recibimos las quejas.

Hay que tener en cuenta que, veinte años de mi vida lo pasé vinculado a esta institución. En el año 80 llegó a mis manos un folleto de la embajada danesa en la Argentina, difundiendo la figura del Ombudsman. Yo soy profesor de Derecho Administrativo y hombre de Derecho Público desde hace muchos años. Esta figura me resultó una institución de control muy atractiva y atípica y entonces empecé a estudiarla en el Derecho Comparado. Después, en el año 83, reestablecida la democracia, yo tenía una gran amistad con Eduardo Menem y cuando este llega al Senado, me designa como su asesor de gabinete. Con él, habíamos conversado muchas veces sobre el proyecto de crear la figura del Ombudsman y entonces, en diciembre del 83 me encomendó la redacción del anteproyecto de Defensoría del Pueblo que fue formalmente ingresado el 22 de marzo de 1984 por los Senadores Menem y Sánchez. Ese proyecto tuvo un camino parlamentario muy singular. Fue aprobado tres veces por los Senadores y caducó tres veces porque Diputados no lo trató. En la cuarta oportunidad fue aprobado, era el año 1993, por Senadores y por Diputados. ¿Qué pasó conmigo durante todos esos años?. Yo había cursado el Doctorado en la Universidad del Salvador y nunca había presentado mi tesis doctoral y de un día para el otro me había encontrado con un tema original, que además, había sido trabajado por mi. Entonces presenté ese tema como tesis doctoral. Esa fue la primera edición de mi libro sobre el Ombudsman. La tesís era “El Ombudsman: Defensor del Pueblo y de las Instituciones Republicanas”. Ese, además, es el titulo de mi libro. Allí auspiciaba la incorporación de esta figura en nuestro derecho con finalidades distintas pero complementarias: 1) aumentar el control sobre la Administración en áreas que escapan, generalmente, a los órganos y procedimientos tradicionales; 2) como inmediata repercusión de ello, aumentará la esfera de protección y tutela jurídica de los ciudadanos, propendiendo así a una más integral defensa de las libertades y derechos fundamentales, no sólo los de carácter cívico, sino también, los de índole económica, social y cultural, así como los pertenecientes a la tercera generación, es decir, los de solidaridad social; 3) permitir la participación de los ciudadanos en la gestión de los asuntos públicos; 4) mediante su inserción orgánica en la órbita del Poder Legislativo contribuir al indispensable proceso de fortalecimiento del Parlamento en el contexto institucional y social y 5) como obvia consecuencia del fortalecimiento del Poder Legislativo, alcanzar una mayor consolidación del sistema republicano.

Por otra parte, en 1989, fui designado Subprocurador del Tesoro de la Nación. En 1990, Procurador de Tesoro de la Nación, en 1991, Secretario Legal y Técnico de la Presidencia y en 1992, ministro de Justicia. Mientras tanto, fui invitado en 1989 y 1990 a Congresos de Ombusdman de Europa, sin ser Ombudsman y sin ser de Europa, lo que, modestamente, fue un reconocimiento a mi labor en el tema durante esos años. Así pude ir aprendiendo con los Ombudsman de todo el mundo. Al mismo tiempo que iba aprendiendo, iba enseñando, en numerosas conferencias, cual era la realidad de América Latina. El día 1 de diciembre de 1993 aquel proyecto originario fue finalmente sancionado. Llegado el momento de su promulgación, esta fue hecha por Eduardo Menem, entonces a cargo provisionalmente del Poder Ejecutivo, porque Carlos Menem se encontraba fuera del país y refrendada por mí, en mi carácter de Ministro de Justicia. Así que, Eduardo Menem y yo preparamos el proyecto y terminamos convirtiéndolo en ley. Luego, el Presidente Menem me consultó si quería seguir siendo Ministro de Justicia o quería ser el Ombudsman y no dudé en contestarle que quería ser el Defensor del Pueblo. Sabía que me iba de lo máximo del poder político para fundar una institución independiente.

Dju: Algunos dijeron que era difícil que alguien como usted, salido del riñón político del gobierno, pudiera ser la cabeza de un órgano de control independiente…

JM: Yo era perfectamente conciente de esas dudas. Cuando asumí, el 17 de octubre de 1994, un periodista me hizo esa pregunta y yo le respondí con un aforismo latino que, traducido, significa, “la verdad es hija del tiempo” y, creo que el hecho de que no haya sido reelecto en el cargo, es la mejor demostración de que actúe con absoluta independencia. En ningún momento recibí condicionamientos o presiones, sugerencias o amenazas para que haga o deje de hacer algo. Fui el primer Ombudsman del mundo que demandó a su propio Estado ante un organismo internacional. En 1995, la Corte Suprema tenia demorados 65.000 expedientes sobre temas jubilatorios y no los resolvía. Muchos jubilados se presentaron ante la Defensoría. Yo podía haberles dicho que era un tema de la justicia y que se dirigieran ahí, pero, en cambio, presenté un escrito ante la Corte exhortándole, es decir, rogándole, que adoptara las medidas necesarias para poner fin a esa situación de indefensión. Mi idea fue manejar con prudencia la relación con la Corte, basado en la máxima de que “el Ombudsman no vence sino convence”. La Corte, en una posición completamente autista, dijo que el Defensor no tenia competencia porque la ley 24.284 dice que el Poder Judicial está excluido de su esfera. Parece que se habían olvidado de leer la Constitución Reformada. Yo no podía trasladarle esa impotencia a los jubilados. Durante algunos meses pensamos de que otra forma accionar y, con la valiosa colaboración del Dr. Miguel Padilla, conocido constitucionalista y de Humberto Quiroga Lavie, ideamos una presentación judicial donde el Defensor pedía ser tenido como parte de un colectivo de intereses. Yo no defendía a un jubilado en particular sino a un conjunto afectado, no por un porcentaje de sus haberes, sino para poner fin a la denegación de justicia, basándonos, entre otras cosas, en el Pacto de San José de Costa Rica. La Corte no resolvió nuestro pedido por siete u ocho meses. Entonces, pedí un pronto despacho y a la semana, otra vez, nos lo rechazan. Yo había hecho la reserva de acudir ante la Comisión Interamericana de Derechos Humanos. Así lo hicimos. Nuestra demanda fue acogida ante la Comisión y estaba en la etapa en que el Estado debía contestar la demanda. Fue en esa época, a los dos meses y 18 días que hicimos nuestra presentación, la Corte falló el caso “Chocobar”. Es decir que, indirectamente, nuestra presentación, influyó y actuó como un motorizador para que la Corte se expidiera. Yo ahí, retiré la demanda porque consideré que había logrado el objetivo que era poner fin a la denegación de justicia. Hubo quienes me criticaron porque dijeron que el Defensor tenía que seguir con esa presentación ante la Comisión, pero no era ese el objetivo.

Dju: ¿Cual es el rol del Defensor del Pueblo? Porque el actual Defensor, Mondino, dijo en u reportaje anterior que el Defensor debe privilegiar la mediación social y política por sobre el inicio de acciones judiciales. Antonio Brailovsky, en otro reportaje, habla de movilizar la participación ciudadana, como rol del Defensor…

JM: Yo creo que, y esto está testimoniado en los informes anuales que presente ante el Congreso, nosotros, durante estos cinco años, actuamos permanentemente como mediadores. Es más, en Francia, la figura se llama le mediateur Creo que iniciamos poco más que treinta acciones judiciales, pero si las comparamos con las cien mil acciones que tramitó la Defensoría, vemos que la demanda judicial se utilizó como un recurso extremo. ¿Por qué creo que la mediación es la técnica cotidiana?. La institución funciona de esta forma. Imagínese que un particular tiene un problema con una repartición del Estado. Generalmente, es tratado como un número de expediente. La gente es considerada como ciudadano a la hora de votar. Esa persona no tiene el poder de coaccionar jurídicamente a la repartición o servicio publico para que le conteste su reclamo. Si, en cambio, acude al Defensor del Pueblo, esta institución pide y actúa por esa persona. Ahora es el Defensor el que pide un informe, bajo apercibimiento del delito de desobediencia. La repartición debe responderle al Defensor y, a través de él, a la persona afectada. Muchísimas veces, con la sola respuesta, la persona se da por satisfecha. Si la respuesta es insatisfactoria, queda el recurso de la acción judicial. En países mucho más avanzados que el nuestro, el Ombudsman no necesita tener legitimación procesal. Su opinión desfavorable es una condena moral con efectos muy fuertes. En nuestro país, donde hay funcionarios denunciados judicialmente que siguen en su cargo, la mera condena moral no basta.

La reciente acción judicial que el actual Defensor del Pueblo de la Nación interpuso solicitando que se dicte una medida cautelar para impedir el aumento de la tarifa de gas, me permite efectuar dos reflexiones. la primera denota que parece conmoverse la afirmación que el defensor formulara en su reportaje acerca de las acciones judiciales y la segunda es que se confirma que nuestra estructura administrativa y política no está preparada para la persuasión o recomendaciones de carácter moral y preventivo y que se hace necesario acudir, en muchos casos, a la acción judicial como recurso extremo.

Dju: Respecto de la legitimación procesal del Defensor, ¿el Poder Judicial se mostró restrictivo a la hora de reconocerles atribuciones?

JM: No, salvo el caso de la Corte que le comente, que nadie puede dudar que es un órgano que esta en la frontera de lo jurídico y lo político. No se le puede pedir que actúe solo jurídicamente. Eso está a la vista, con el tema de convalidar la rebaja de sueldos de los empleados públicos. Pero en el resto hubo reconocimiento unánime de las atribuciones judiciales del Defensor, con el solo matiz de un fallo de la Sala V de la Cámara Contencioso Administrativo que sostuvo, a mi juicio erradamente, con voto del Dr, Grecco, que la legitimación del Defensor no podía dilatarse tanto que pudiera actuar por el solo control de legalidad. El 18 de mayo de 1995 un decreto presidencial dispuso la intervención de la Comisión Nacional de Telecomunicaciones. Fuero removidos todos los titulares que habían ganado el cargo por concurso, entre ellos, Henoch Aguiar, hoy Secretario de Comunicaciones. Los miembros de la CNT me habían proporcionado mucho material para aquella famosa audiencia por el rebalanceo telefónico, para cuestionar las pretensiones de las empresas, información que yo utilice en la audiencia. Pudimos demorarlo hasta que, cuando fue dictado el decreto, inicié las acciones judiciales contra el rebalanceo. Volviendo al tema, cuando es intervenida la CNT, se designa un interventor. Cuestionamos, junto con organizaciones no gubernamentales ese decreto porque, personalmente, estaba convencido de que era absolutamente inconstitucional, porque el propio decreto de creación de la CNT había previsto un procedimiento de remoción de los titulares que aquí no se cumplió. En primera instancia hicieron lugar y en la Cámara, la Sala V se sostuvo que el Defensor no podía cuestionar ese decreto porque no había ningún particular afectado.

Fíjese otro caso: Por una publicación del interior, tomamos conocimiento de las violaciones a los derechos humanos en la Alcaidia de General Roca, una cárcel provincial de Río Negro. Envíe una comisión nuestra para confirmar la afirmación periodística y esta Comisión vino con un cuadro tremendo de lo que pasaba allí. El problema es que era una cárcel provincial. Pero yo no estoy para defender al pueblo de la Capital solamente. Si era el Defensor del Pueblo de la Nación, era el de todo el Pueblo de la Nación. Ahora bien, ¿cómo intervenir?. ¿Por la vía de la recomendación o de una advertencia, cuando se acercaba el invierno y no había frazadas y las ventanas de la cárcel estaban rotas?. Opté por la acción judicial, con la intima convicción de que me iban a negar la legitimación procesal. Contra todos los cálculos, la Sala Tercera de la Cámara del Crimen de General Roca aceptó la presentación y condenó al Gobierno de la Provincia de Río Negro a solucionar estos problemas en plazos que van de los 30 días para las cuestiones más inmediatas y un año para los temas de infraestructura. El fallo quedó firme y al año el ministro de Justicia y Gobierno de Río Negro me invitó a visitar la cárcel y allí comprobamos que el tema había sido solucionado.

Dju: El Defensor del Pueblo tiene también facultades para asumir la defensa de los consumidores. ¿Alguna vez le tocó intervenir en un caso entre particulares, por ejemplo, un consumidor y un empresario unidos por un contrato con cláusulas predispuestas?

JM: No hay forma de extender las atribuciones del Defensor a esos casos porque la institución fue concebida y desarrollada en todos los países del mundo donde existe para generar un espacio de protección de los derechos de los ciudadanos cuando los abusos provienen del sector público o del sector privado , en los casos en que el sector público le transfiere facultades. Igualmente, hemos actuado como mediadores en conflictos entre particulares, pero nunca iniciando acciones judiciales. Lo que si hacíamos es trasladar ese reclamo al órgano administrativo competente, por ejemplo, la Dirección de Defensa del Consumidor, el Banco Central, la Inspección General de Justicia, etc. Otra cosa que hicimos fue presentar informes especiales al Congreso, informando de la actuación del Banco Central, a nuestro juicio negligente, en los casos de la caída de los Bancos Patricios y Mayo. Los informes especiales se presentan cuando la urgencia del caso así lo requiere. Hay que tener en cuenta que el Defensor no sustituye a los órganos tradicionales sino que los complementa. Hay ciertos conceptos que me permito leerle y que considero son claves para entender esta figura, que ha de asentarse sobre ciertos principios esenciales, tales como:

“1. no debe ser un órgano del gobierno de turno, apéndice de algún partido político ni amortiguador de disputas políticas; es, sin lugar a dudas, una Institución de la República;

2. no debe ser una figura cosmética o estética sino, por el contrario, una figura seria y objetiva;

3. debe caracterizarse por su prudencia, lo cual no ha de ser entendido como sinónimo de complacencia con el poder;

4. no puede arrogarse la pretensión de sustituir a los órganos y procedimientos de control: sólo en términos de complementariedad se justifica el Ombudsman o Defensor del Pueblo;

5. su perfil adecuado ha de ser el de colaborador crítico de la Administración; no su contradictor efectista;

6. a esos fines, y siempre que las circunstancias lo permitan, agotará sus esfuerzos para perseverar en una gestión mediadora entre la Administración y el ciudadano;

7. debe ayudar a la solución de los problemas particulares planteados por los quejosos, sin olvidar, en ningún momento, que esos problemas son síntoma u efecto de causas, seguramente más profundas, las cuales debe tender a superar;

8. debe constituirse en un instrumento de diálogo, honda comunicación y profunda solidaridad entre los hombres.”

Dju: ¿No le parece que el texto constitucional, en su actual redacción, se presta a confusión?

JM: Indudablemente. También creo que debe modificarse urgentemente la actual ley 24.284, porque está desactualizada, ha quedado superada por la normativa constitucional. La ley actual responde al esquema del ombudsman clásico, nórdico, sajón, donde no tiene legitimación procesal y solo actúa ante la disfuncionalidad de la Administración. No es lo mismo que la violación de los derechos humanos. En los países más avanzados, la figura tiene un gran prestigio. En sociedades como la nuestra se le asigna legitimación procesal, porque lo necesita para poder cumplir con su función, y poder hacer lugar a las múltiples demandas que este tipo de sociedades presenta. Justamente, la Escuela de Estudios Políticos de Moscú, me invitó para disertar en Asthrakan, en un Congreso de Ombudsman de la Federación Rusa a realizarse en el venidero mes de octubre. Esos países tienen problemas como los nuestros, como la irrupción de la economía de mercado y la concentración empresaria. El Defensor de Pueblo, según el país donde actúe va dando una suerte de radiografía social de la comunidad.

Aparte, el poder político puede hacer dos cosas sobre la figura del Defensor del Pueblo: dejarla hacer y no tomarla en cuenta o verla como un botín político. Yo actúe con total independencia, sin presiones, pero no tuve repercusiones en el poder político, salvo cuando inicié acciones judiciales. Cuando nos topamos con aumento de tarifas y otros temas que son decisiones políticas, como entes reguladores creados por decreto, y manipulados políticamente, ahí el Defensor, si no es apoyado por el Parlamento, por el poder político, es muy poco lo que puede hacer. En todas las presentaciones que hicimos en el Congreso de nuestro Informe Anual, fueron muy pocos los legisladores que asistieron. Si me tengo que remitir a los Informes Anuales, debo decir que esa importancia ha sido mínima. A diferencia de lo que sucede en España, donde el Defensor del Pueblo presenta los Informes Anuales ante el Pleno de las Cámaras, aquí los he presentado en una Sala del Honorable Senado con la asistencia de muy pocos legisladores y con escasa repercusión en el ámbito parlamentario. Un proyecto del Senador del Piero apoyando la gestión del suscrito duerme en algún cajón de la Comisión de Asuntos Constitucionales; cuenta la leyenda que allí se le dijo que ese proyecto nunca iba a ser aprobado porque el Defensor tiene "bolilla negra" en el oficialismo. Como verdadera perla, el Diputado Nacional Saúl Ubaldini, presidente de la Comisión Bicameral de la Defensoría del Pueblo, logró el año último la aprobación de un proyecto de declaración adhiriendo a mi designación como Presidente del Instituto Internacional del Ombudsman. Pero, al mismo tiempo, varios legisladores se han visto atraídos por la Institución y aspiran a crear Defensores Sectoriales (para los menores, los aborígenes, los discapacitados, la salud,etc.); cierto es que, salvo honrosas excepciones, han presentado esos proyectos sin haber pisado nuestra Institución; ello les hubiera permitido conocer cómo cubrimos todas las áreas de la demanda social y así, quizás, comprenderían que a la Institución no hay que atomizarla sino consolidarla y fortalecerla. Si cada funcionario o político fuera Defensor del Pueblo, no haría falta la figura del Defensor del Pueblo.

Dju: ¿Le hubiera gustado ser reelecto?

JM: Yo sabía que había sido una figura incomoda. Porque actúe con total independencia. Es natural que un Defensor que incomode sea sustituido. Le cuento una cosa: Durante los días 11 y 12 de agosto de 1999 se realizó en la ciudad de Córdoba el Seminario "Derechos Humanos y el Defensor del Pueblo ante el Nuevo Milenio", organizado por el Dr. Nelson Filippi, Defensor del Pueblo de esa provincia. Yo asistí en mi doble condición de Defensor del Pueblo de la Nación y de Presidente del Instituto Internacional del Ombudsman. Uno de los presentes, luego de mi conferencia, me preguntó, “¿Cuándo vence su mandato?”. Yo le respondí: el próximo 17 de octubre. Allí las preguntas se sucedieron: “¿Va a ser reelecto?; ¿Qué medidas ha tomado el Congreso para cubrir una eventual situación de vacancia?; ¿Ha sentido, en estos cinco años, que la Institución le ha importado al Congreso?.” Me vi, entonces, forzado a responder cada uno de esos interrogantes; acerca de mi eventual continuidad expresé que no era mi problema, sino del Congreso de la Nación. Es el Poder Legislativo quien debe decidir si quiere tener el mismo u otro Defensor del Pueblo. Si quiere tener el mismo sabe, de antemano, que tiene alguien que actúa sin concesiones, con prudencia pero sin complacencia frente a los abusos del poder; que no ha convertido a la Institución en una figura cosmética o estética y que sostiene -y practica- que el Defensor del Pueblo no es órgano del Gobierno sino una institución del Estado. Expresé que si no quiere tener el mismo será, tal vez, porque quiere tener otro perfil de Defensor del Pueblo.

Hubo una pregunta que, le confieso, no quise contestar o que, en todo caso, respondí con el silencio: ¿Realmente le interesa a la dirigencia política argentina la Institución del Defensor del Pueblo de la Nación?

Yo creo, objetivamente haber hecho meritos para ser reelecto. Creo que influyó en mi no reelección la situación de las elecciones presidenciales y la renovación de bancas en el Parlamento. Yo envíe notas al Parlamento explicando la situación y no obtuve respuesta. La ley prevé que, en caso de ausencia del titular, porque mi cargo vencía el 17 de octubre de 1999, quedarán a cargo, por su orden, los Adjuntos I y II; pero los mandatos de estos terminaban el 7 de diciembre de 1999. ¿Quién sería el responsable de la Defensoría el 8 de diciembre de 1999?. Hasta una cartadocumento envie a los presidentes de las Cámaras, avisando que yo el 17 de octubre, sino había reelección, me iba. Y así ocurrió.

Dju: ¿Cómo fue su relación con los defensores provinciales?

JM: Muy fluida. Con contactos permanentes y numerosos convenios de colaboración.

Dju: ¿Funcionaron esos convenios? Se lo pregunto, porque el actual Defensor del Pueblo nos dijo que muchos de ellos no se llevaron a la practica.

JM: No es así. Se hicieron y llevaron a la practica convenios e intercambio de documentación y pasantías, no solo con los defensores, sino también con Universidades del país y del exterior y ONGs. Profesionales de otros países vinieron a hacer pasantías en la Defensoría para formarse y colaborar con nosotros.

Dju: ¿El Defensor del Pueblo debe ser una figura mediática?

JM: Indudablemente que si. La propia función lo obliga a eso, a recorrer el país y buscar los problemas.

Dju: En cuanto al presupuesto asignado a la Defensoría, ¿le resultó suficiente?

JM: El presupuesto original era de unos 11 millones de pesos anuales. Después, no sé si por haber hecho muchas “travesuras” lo bajaron. Cuando digo “travesuras”, me refiero a que el Defensor, cuando actúa, afecta intereses. Es inevitable. Pero a mi nunca me intereso contar con gran presupuesto. Cuando yo comencé y empecé a idear la estructura y el organigrama de la Defensoría, fijé una estructura de 145 cargos; y fueron 145 cargos de entrada y 145 de salida los que tuvimos. Porque el secreto de esta institución es que no sea más de lo mismo. Que sea reducida, capacitada y muy profesionalizada. Por eso mismo nunca quise abrir sucursales en el interior del país porque esto iba a producir mayor gasto e iban a intervenir los punteros políticos para pedir representaciones. Nosotros firmamos convenios con colegios profesionales, ligas de ama de casa y otras organizaciones del interior del país para que ellos tomaran los reclamos. De esta manera asociábamos a estas instituciones en la tarea.

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