Las leyes se forman y sancionan de ordinario mediante la intervención de cada una de las Cámaras de Congreso (art. 78 CN), así ninguna de ellas podría arrogarse en exclusiva la formación de la voluntad del cuerpo.
Cualquiera sea la interpretación que pretenda asignarse a la situación generada a partir de las decisiones adoptadas por la Cámara de Diputados y por el Senado sobre el dec. 430/00 debe reconocerse que nuestro sistema reserva la función legislativa auténtica –por su propia naturaleza- al Congreso, en su unidad, acordando sólo con carácter excepcional, dicha función al poder administrador.
La Corte Suprema desde antaño estableció que los decretos del Poder Ejecutivo no pueden ser asimilados a las leyes, debiendo ser considerados por el Poder Legislativo (Fallos 2-88).
Luego de la reforma constitucional de 1994, aparece claramente en el art. 99 el control institucional del Congreso, no admitiéndose su participación ficta (por abrogación de la teoría de la ratificación virtual), de modo tal que la emisión de la voluntad del Poder Legislativo en esta materia debe ser expresa y positiva.
¿Puede sostenerse que el Congreso manifestó su voluntad positiva de ratificación del dec. 430/00 si ambas cámaras votaron en sentido discordante?
Es de toda lógica sostener que si una ley no podría de ordinario adquirir vida sin la expresión de la voluntad positiva de cada una de las Cámaras, menos aún podría adquirirla un decreto (disposición legislativa que emite el Poder Ejecutivo) en el cual la participación de cada una de las Cámaras –a efectos de conformar la voluntad del órgano- es a título de control institucional.
La Corte Suprema en oportunidad de pronunciarse sobre la validez del dec. 290/95 (2/6/00) expresó: “...6) Que liminarmente corresponde señalar que la ratificación del decreto de necesidad y urgencia 290/95 mediante el dictado de la ley 24.624 traduce, por parte del Poder Legislativo, el reconocimiento de la situación de emergencia invocada por el Poder Ejecutivo para su sanción, a la vez que importa un concreto pronunciamiento del órgano legislativo a favor de la regularidad de dicha norma. Ese acto legislativo es expresión del control que –en uso de facultades privativas- compete al Congreso de la Nación conforme al art. 99 inc. 3, de la Constitución Nacional, pues la sanción de la ley 24.624 demuestra que el tema fue considerado por ambas cámaras, como lo exige el precepto constitucional, las que se pronunciaron en forma totalmente coincidente con lo dispuesto por el Poder Ejecutivo Nacional al enfrentar la crisis...” (el destacado me pertenece).
“Así una vez conjurado el peligro de la ineficacia, su actuación transforma a este tipo de decretos en un acto complejo en el que forzosamente el poder legislativo debe intervenir, a fin de otorgarle la legitimidad necesaria (art. 99 inc. 3, último párrafo, de la Constitución Nacional)”. (consid. 5 del voto del Dr. Fayt)
“...Nada de ello en cambio, sería en principio posible de afirmar hoy, frente al ineludible quicio constitucional que condiciona estrictamente la existencia misma de la voluntad del Congreso en su manifestación positiva (art. 82 de la Constitución Nacional)” (consid. 7 del voto del Dr. Fayt)
“...9) Que en el caso concreto que nos ocupa, el Congreso Nacional, haciéndose cargo de su necesaria intervención en cuestiones de hondo y sensible contenido social –más allá de las implicancias presupuestarias que obviamente ostenta y que en última instancia son la razón misma de la medida- ha asumido esa intervención legitimadora, con lo que puede darse por satisfecho el recaudo constitucional antes indicado”(consid. 9 del voto del Dr. Fayt).
“...La intervención del Congreso en esos términos, desplaza, como principio, el limitado margen de apreciación judicial en torno de esta cuestión...” (consid. 8 del voto del Dr. Boggiano).
A propósito de las expresiones finales del ministro Fayt, en la mención del déficit fiscal como justificativo de la razón de ser de los decretos de necesidad y urgencia, deben considerarse no solo los antecedentes de más de 70 años de presupuestos nacionales deficitarios (ver memorias del Banco Central) sino también el mal ejemplo de décadas de los países desarrollados líderes de la economía universal, según lo reflejan las estadísticas del Banco Mundial.
En opinión de un estudioso del nivel de John K. Galbraith: “Una política orientada a la búsqueda del equilibrio presupuestario a cualquier precio no conduce a ningún sitio. Y mejor que sea así. En Estados Unidos no hemos vuelto a tener un presupuesto equilibrado desde 1969. Y el precedente anterior se remonta a 1960...” (“Introducción a la economía – Una guía para todos (o casi)” John K. Galbraith y Nicole Salinger, Grijalbo Mondadori, Barcelona, 1998).
Para concluir sosteniendo que ese objetivo es como la “fidelidad conyugal” que muchos pregonan y muy pocos la practican.
Dr. César Arias
(Auditor General de la Nación)