Sumario:
Introducción.
1.- Evolución.
2.- Iniciativas Parlamentarias.
3.- Notas Fundamentales de los
dos Dictámenes Parlamentarios.
4.- Decreto 1002/99.
5.- Ley 12.297. Servicios de
Seguridad Privada en la Provincia de Buenos Aires.
6.- Ley 118. Regulación de los
Servicios de Seguridad Privada. Ciudad de Buenos Aires.
7.- Barrios Cerrados. Los Nuevos
Diseños Suburbanos.
Conclusiones.
Introducción:
Las siguientes páginas detallan
los avatares legislativos por los que ha debido transitar la materia en nuestro
país, a lo largo de este último medio siglo de vida normativa. Especial
atención merecen, en primer término, el Dictamen de las Comisiones de Defensa
Nacional, de Asuntos Constitucionales y de Legislación Penal; y, luego, aquél
formulado por las Comisiones de Seguridad Interior y de Legislación Penal.
Ambos han sido consecuencia de los distintos proyectos de ley presentados en el
Congreso de la Nación durante los períodos de sesiones de 1996, 1997 y 1998.
Gozan de un denominador común: dan cuenta de la magnitud de la cuestión en la
sociedad argentina, e instrumentan una serie de dispositivos tendientes a
brindar cobertura constitucional a este trascendental segmento de la iniciativa
privada en materia de seguridad.
Consiguientemente se analizan
los cuerpos legales sancionados sobre la base de aquellos proyectos de ley y
dictámenes citados. Tal el caso del Decreto presidencial 1002/99, y las leyes
en materia de prestación de servicios de seguridad privada tanto en la Ciudad,
como en la Provincia de Buenos Aires.
Se afirmará, por último, que la
efectiva y esmerada aplicación de las citadas leyes resituará al Estado como
garante y gestor de las políticas públicas en materia de seguridad. Ese rol
fundamental que se había desdibujado en la anómica trastienda, en la cual,
durante muchos años, transitó la seguridad privada en la Argentina.
1.- Evolución.
Contrariamente a lo que podría
imaginarse en virtud del carácter masivo que ha ido paulatinamente adquiriendo la
alternativa privada en materia de seguridad, la regulación legal sobre las
mismas se remonta al año 1932, momento a partir del cual habrán de ensayarse
distintas formulaciones normativas.
1.1- Edicto de Policía
Particular de 1932.
Establece en su texto que no
podrá ejercerse la función de policía privada sin previa autorización de la
Jefatura de Policía (art.1), la cual será concedida tan sólo a personas con
"buenos antecedentes y costumbres", debiendo el interesado presentar
una solicitud indicando expresamente el personal que ocupará en la misma
(art.2).
Hace referencia a los
"agentes" y "sociedad de investigaciones particulares", exigiendo
la constitución de domicilio, tanto real como legal, así como un reglamento
aprobado previamente por la Policía; destacando expresamente (art.4) que no
podrán aceptarse comisiones de carácter ilícito o inmoral, así como aquellas
que sin serlo, fuesen peticionadas por personas que no hubiesen acreditado su
identidad. Pone en cabeza de los agentes y sociedades de investigación
particular la obligación de dar cuenta, en el día, acerca de toda comisión
aceptada que se refiera a asuntos de interés público. Igual cosa les resulta
exigida en relación al resultado obtenido en sus tareas (art.5).
Su texto, además, traza la relación
de subordinación existente entre la Policía y estos agentes o sociedades, al
poner en cabeza de las últimas la obligación de suministrar cualquier dato
pertinente que sea solicitado por la Policía; siendo la División de
Investigaciones el órgano con poder delegado para asegurar el efectivo
cumplimiento de los siete artículos que integran su texto.
1.2- Reglamento de
Procedimientos Contravencionales: Policía Particular.
El 9 de diciembre de 1944 el
Poder Ejecutivo de la Nación aprobó el Estatuto de la Policía Federal mediante
el decreto 33.265, incluyendo entre las facultades de la misma la de
"Emitir y aplicar edictos, dentro de la competencia asignada por el Código
de Procedimientos en lo Criminal, para reprimir actos no previstos por las
leyes, en materia de policía de seguridad; y dictar las leyes de procedimientos
para su aplicación" (art. 7). El inciso B.- de dicho artículo contempla
también la facultad -con exclusión del territorio de las provincias- de
"intervenir en el ejercicio de las profesiones de .... policía
particular".
Años después, el día 14 de enero
de 1954, mediante el decreto-ley 333/54, se sancionó la Ley Orgánica de la
Policía Federal, que sustituyó al comentado Estatuto. No contempló la misma la
facultad de emitir edictos, sino, tan sólo, su aplicación por parte de la
Policía Federal dentro de las competencias asignadas por el Código de
Procedimientos en lo Criminal (art. 6). No obstante ello, ya desde el año 1948
tenía a su cargo el control y la supervisación de las policías particulares en
virtud de lo dispuesto en el edicto reseñado, decretado por esa institución
durante el período comprendido entre 1944/1954.
El Edicto de Policía Particular
de fecha 22 de enero de 1948 está compuesto por 15 artículos y deroga, a su
vez, un anterior del día 15 de julio de 1932. Según se desprende del texto, el
destinatario de las distintas normas que lo conforman es el "agente"
o la "sociedad de investigaciones privadas", y la autoridad de
aplicación resulta ser la propia Policía Federal Argentina, institución que,
entre otras funciones, tiene a su cargo la autorización para el debido
funcionamiento de las mismas (art. 2) y la aprobación del reglamento que regule
su actuación (art. 4).
Determina también el carácter de
las investigaciones admitidas e impone las exigencias a cumplir durante la
ejecución y trámite de aquellas (art. 6). Así, por ejemplo, no podrán tener
carácter ilícito o inmoral, debiendo acreditar la identidad de quienes
soliciten el servicio por medio de su respectiva documentación personal, y
contando el agente o sociedad de investigación privada, en todos los casos, con
un archivo integrado por legajos de asuntos investigados.
La dependencia funcional
respecto de la Policía Federal se expresa también en la obligación de informar,
dentro de las 24 horas, el resultado arribado por las investigaciones
realizadas. Esta obligación se extiende al suministro de todos los antecedentes
con que contaran en relación a una materia o persona en particular, en tanto
mediase un requerimiento en tal sentido. La autoridad de aplicación de este
Edicto es aquél organismo de la propia Policía Federal conocido como
Coordinación Federal (art. 13), cuyos efectivos, contando con la debida
autorización, podrán acceder a los archivos de las distintas entidades de
referencia (art. 8).
También la Policía Federal
resulta ser quien impone y ejecuta las sanciones en caso de infracción de las
normas que integran el Edicto comentado. Las mismas podrán consistir, según su
gravedad, en multas, arresto de 15 a 30 días (art. 9), o bien en la cancelación
de las autorizaciones otorgadas, en los casos en que las tareas llevadas
adelante por estos agentes o sociedades no se ajustasen a las finalidades
legales que motivaran su creación (art.10).
El presente régimen fue ratificado
y convalidado años después, mediante el Decreto Ley 17.189, del día 14 de
septiembre de 1956, firmado por el entonces presidente de facto, Pedro Eugenio
Aramburu. Su texto formula un juicio crítico acerca de los edictos de policía,
considerando que "... importan ... un avance sobre las facultades del
Congreso de la Nación... que presentan, además, defectos técnicos y notorias
faltas de sistemática, que se evidencian en soluciones incongruentes e
inadecuadas...". No obstante ello, resuelve mantener "... la vigencia
transitoria de los edictos sancionados hasta la fecha, pues de lo contrario se
produciría un vacío en la legislación, incompatible con la preservación del
orden y la seguridad pública".
1.3- Ley 21.265.
El día 24 de marzo de 1976,
fecha en la cual la última dictadura militar usurpó el poder público en la
Argentina, se sancionó la Ley 21.265, relativa al Servicio de Seguridad
Personal. En sus considerandos expresa la finalidad de regular el servicio de
seguridad personal prestado por empresas y particulares a los interesados que
así lo pretendan, debido a que "... la anómala situación en que se
desenvolvió hasta el presente la vida del país, ha posibilitado en esta materia
abusos y también actos delictivos...". Su texto fue el resultado, concretamente,
del afán de neutralizar normativamente a la por entonces frecuente existencia
de personas armadas que, en el entorno inmediato de numerosos sindicalistas,
ejercían funciones de protección personal.
En primer término, dicha Ley
prohíbe la prestación del servicio de seguridad personal a aquellas empresas y
particulares que no estuviesen habilitados legalmente para ello, en un registro
que en todo el territorio nacional tendrá a su cargo la Policía Federal, quien
asimismo detenta facultades en lo que a la regulación del servicio se trata
(arts.1/2). A las empresas y particulares a la fecha habilitados para la
prestación de servicios del tipo se les impone la obligación de renovar la
misma dentro de un plazo no mayor de 10 días posteriores a su entrada en
vigencia. (art. 3).
Tanto en el caso de mediar una
solicitud de habilitación como de renovación, las empresas y particulares
deberán informar a la Policía Federal respecto del número e identidad del
personal con el que cuenten, las armas que disponen, sus vehículos, el material
de comunicación y respecto a la sede de la empresa. Pesa sobre las mismas,
además, la obligación de solicitar autorización con carácter previo a su
actuación funcional; tan sólo una vez obtenida podrá entonces ejecutar la tarea
solicitada (art. 4).
Esta iniciativa de control sobre
las empresas privadas de seguridad personal se expresa, asimismo, en las
sanciones previstas para los "... responsables de las empresas y los
particulares que infrinjan lo dispuesto en los artículos 1 y 4 in
fine...". Se castiga a aquellos con una pena de prisión estipulada entre
los seis meses y los dos años; sin poder ser excarcelados en caso de encontrase
ya procesados, ni beneficiarse con el instituto de la ejecución condicional de
haberles sido impuesto una sentencia condenatoria (art. 5).
1.4- Decreto Reglamentario
1063/76.
Dirigido a la reglamentación de
la Ley reseñada precedentemente, fue dictado el día 25 de junio de 1976, llevando
impresa la firma del entonces presidente Videla y del Ministro de Interior,
Harguindeguy.
Se encuentra compuesto por 28
artículos que se refieren a los "servicios de seguridad personal prestados
por empresas y particulares", y no como lo hacía el Edicto de 1948, a los
"agentes" o "sociedades de investigación privadas". La
autoridad de contralor permanece -tal como viésemos- en manos de la Policía
Federal Argentina; en el ámbito de la Capital Federal tal tarea es desempeñada
por el Departamento de Delitos Federales y, en el interior del país, por la
Delegación de la Superintendencia de Seguridad Federal (art. 1 ).
La dependencia funcional de
estos servicios de seguridad particulares respecto de la Policía Federal surge
de distintas disposiciones. Así, por ejemplo, tiene aquella a su cargo la
regulación, habilitación y registro de los servicios prestados por las empresas
particulares, así como la recepción de la solicitudes por las cuales las mismas
gestionen su autorización para desempeñarse como tales, acreditando su
personería jurídica y las razones de la custodia solicitada. En este marco, es
la Policía Federal quien autoriza la prestación del servicio en tanto las
razones expuestas fuesen consideradas valederas (arts. 2 y 3), contando con la
facultad de una posterior cancelación de las habilitaciones concedidas siempre
que se hubiesen desnaturalizado los motivos legales que posibilitaran su
creación (art. 6).
El presente régimen legal
supone, en relación al anterior, un considerable aumento de los requisitos de
habilitación y funcionamiento. Entre ellos cabe contar el deber de las empresas
y particulares de indicar el personal que se encuentra a su cargo, el detalle
referido a la cantidad de vehículos y medios de comunicación, del armamento del
que dispusiese y su respectiva adecuación legal (art.8). Las personas que se
contratasen deberán tener una edad mínima de 21 años de edad, excepto quien se
dedicase tan sólo a tareas de índole administrativas (art. 13). Previo a su
contratación deberá comunicarse a la Policía Federal Argentina la identidad de
las personas, así como sus datos filiatorios y la certificación de los trabajos
que con anterioridad hubiesen realizado. En caso de considerar que la persona
en cuestión no reúne las condiciones necesarias para desempeñarse en una
agencia del tipo, la Policía Federal podrá denegar su contratación (art. 11).
Los servicios prestados por
estas empresas resultan también objeto de supervisación por parte de la
autoridad de contralor. En forma mensual deberán presentar un parte en el que
conste, en forma acabada y fehaciente, la identidad del usuario del servicio y
las características de aquél, los horarios en que se hubiese prestado y la
identidad del personal empleado. La utilización de armas se encuentra
autorizada y subordinada a las disposiciones para entonces vigentes en la
materia (art. 26), no contando sus dependientes con más facultades que aquellas
que el Código Procesal Penal otorga al común de los ciudadanos (art. 22).
Por último, con el fin de evitar
cualquier identificación con los servicios desempeñados por instituciones
oficiales, se les prohíbe a las empresas y particulares la utilización de
nombres que pudieran inducir a error a los usuarios de los mismos. Idéntica
prohibición se establece en torno a la utilización de nombres o siglas ya
autorizados, que se hubiesen destinado a otras agencias en actividad. (art.7).
1.5- Decreto Reglamentario
986/78.
De fecha 4 de mayo de 1978, con
la firma de Videla y Harguindeguy, en tan sólo dos artículos introduce
modificaciones al régimen del Decreto 1063/76. La Policía Federal continúa
teniendo a su cargo en todo el territorio nacional la habilitación, el registro
y la regulación de los servicios de seguridad personal prestados por empresas y
particulares, por medio de custodias, para la protección de personas.
No obstante el protagonismo de
la Policía Federal, que permanece intacto, mediante el presente se modifica el
artículo 1ro. del decreto citado, incorporando el "... control del
cumplimiento de las normas establecidas ... en lo que se refiere al
funcionamiento de las empresas o particulares una vez habilitados, registrados
y regulados sus servicios...". Tal tarea es puesta en cabeza de la
Gendarmería Nacional, la Prefectura Naval, la Policía Federal y las policías
provinciales, según las respectivas jurisdicciones, en forma individual o
conjunta, de acuerdo al régimen de competencias inmediatas fijado legalmente.
También se modifica el artículo
4to. del Decreto 1063/76, estableciéndose que si durante el transcurso de las
funciones inherentes a los servicios de seguridad personal se tomase
conocimiento de un hecho delictivo perseguible de oficio, se deberá dar
inmediato aviso, no ya como lo establecía aquél -a la autoridad policial-, sino
que, por el contrario, a la "... autoridad jurisdiccional
competente". Tal cosa resulta coherente con la modificación introducida en
el artículo 1ro., que, según se vio, introduce nuevos actores institucionales
en lo que al control de estas empresas se refiere.
1.6- Decreto 1172/88.
Con la firma del presidente Raúl
Alfonsin y del Ministro del Interior, Enrique Nosiglia, en fecha 1 de
septiembre de 1988 se aprobaron mediante este Decreto las normas reglamentarias
para la habilitación, registro y control de las agencias y sociedades de
policía particular. En sus Considerandos se define el concepto de
"investigación privada", entendiendo por aquella a la pesquisa
desarrollada en el ámbito civil, comercial y laboral, sin incluir el penal, el
cual, según establece, resulta exclusivo de los poderes del Estado.
Esta vez se hace referencia a
los "agentes y sociedades de policía particular", incorporando la
figura del director técnico, una suerte de gerente de las mismas, así como el
imperativo de presentar, tanto aquél, como los agentes, aptitud psicotécnica e
idoneidad funcional (art. 3). La primera de ellas, acreditada por medio de un
certificado extendido por la autoridad competente, dará cuenta de la aptitud
del sujeto para desarrollar las tareas inherentes a la actividad en cuestión.
La idoneidad funcional dependerá de la aprobación de un examen rendido ante la
autoridad de control, quedando exceptuados del mismo quienes se hubiesen
desempeñados durante no menos de 10 años en las fuerzas armadas, instituciones
de policía o en el servicio penitenciario.
Nuevamente en este régimen es la
Policía Federal quien a través del Departamento de Delitos Federales tiene a su
cargo la regulación, habilitación, registro y control de estos agentes y
sociedades, quienes solamente podrán desarrollar sus actividades contando para
ello con la debida autorización (art. 1). Tratándose de una sociedad pesa la
exigencia de encontrarse regularmente constituida, expresando en la solicitud
de habilitación su nombre y domicilio legal, y aportando la documentación que
acredite su constitución regular. Los agentes deberán aportar sus datos
filiatorios e identidad, los certificados de trabajos desempeñados con
anterioridad y la autorización para el examen de sus antecedentes judiciales y
policiales. Por lo demás, tal como se viera en el régimen impreso por el
Decreto 1063, deberá efectuarse una rigurosa enumeración de los vehículos a su
cargo, su identificación fehaciente, los inmuebles afectados a la actividad y,
finalmente, presentar un proyecto de reglamento interno (art.6).
Entre aquellas personas que no
pueden desempeñarse como agentes o directores técnicos se encuentran quienes
presten servicios en las fuerzas armadas, de seguridad, o en el servicio
penitenciario; así como aquellos que hubiesen sido separados de las mismas por
razones disciplinarias. Tal incompatibilidad se extiende, además, a quienes
ejerzan funciones o fuesen empleados en las administraciones públicas, tanto
nacional como provincial. Tampoco pueden hacerlo las personas que se hallen procesadas
o registren condenas por delitos dolosos, o bien, en su caso, los que hubiesen
sido sancionados contravencionalmente por una conducta que, atento su
naturaleza, resultase incompatible con el desempeño de la presente actividad.
Por último, cabe agregar dentro de esta nómina a los inhabilitados para ejercer
el comercio (art. 5).
También este régimen exige al
agente o a la sociedad de policía particular el deber de comunicar los datos
personales de las personas contratadas, así como las tareas en las que habrán
aquellas de desempeñarse (art. 10). Los trabajos que se contratasen deberán
quedar certificados en un fichero especial, ordenado alfabéticamente, del cual
surja la identidad de quien lo efectivizase, el tipo de labor desarrollada y el
lugar preciso de su ejecución (art. 15). El control sobre estas agencias queda
asimismo referido en la obligación de rubricar ante la autoridad de control un
libro de "Misiones", en cuyo marco deberán detallarse los datos
personales de quienes contratasen el servicio y los motivos que hubieran tenido
para hacerlo (art. 16).
Dentro de las facultades
concedidas están, también en este régimen como en el anterior, aquellas que el
Código Procesal Penal otorga a los particulares (art. 11), imponiendo
taxativamente la obligación de dar aviso inmediato a la autoridad policial
competente, así como a la autoridad de control, toda vez que durante el despliegue
de sus funciones tomasen conocimiento de la comisión de un delito que pudiera
dar lugar al ejercicio de la acción pública penal (art. 22). La sumaria
referencia a las armas que tuvieran en su poder determina que tanto su
"depósito" como su "guarda", deberán reunir las condiciones
de seguridad que establezca la autoridad de control (art. 24).
2.- Iniciativas
Parlamentarias.
2.1- Dictamen de las
Comisiones de Defensa Nacional, de Asuntos
Constitucionales y de
Legislación Penal.
Los distintos proyectos de ley
presentados durante los años 1996 y 1997 por el Senador Antonio T. Berhongaray
(UCR) y los Diputados Rafael Pascual y otros (UCR); Liliana Ayets (MODIN);
Miguel A. Toma y otros (PJ); Víctor Fayad (UCR); Nilda Garré (FREPASO) y otros;
Marcelo Stubrin (UCR) y Carlos Menem y otros (PJ), tuvieron por objeto el
establecimiento de un marco legal regulatorio de las agencias de seguridad e
investigación privada. A modo de fundamentos los mismos señalaron que:
"... Se trata, sin lugar a
dudas, de una actividad importante, que en mí criterio no ha constituido en
medida suficiente objeto de la atención del órgano legislativo. La escueta
regulación formulada por la ley 21.265 sobre servicio de seguridad personal que
delegó en la policía Federal Argentina el registro y la facultad de habilitar y
regular el servicio referido... y cuatro decretos reglamentarios, no
constituyen un cuerpo normativo adecuado para posibilitar un verdadero control
de la prestación de seguridad privada ni que posibilite asegurar la utilidad
social de la misma" (S. 1034/96. Antonio T. Berhongaray).
"... resulta menester
proceder a la actualización de dichas leyes y reglamentos en razón de las
experiencias recogidas durante la vigencia de las mismas, con la intención de
corregir algunas anomalías y perfeccionar su funcionamiento...."
(2332-D-96. Rafael M. Pascual y otros).
"... la injerencia que la
policía privada tiene en la sociedad argentina, requiere sin duda alguna de la
puesta en marcha del mecanismo legislativo para generar la norma adecuada que
regule esta actividad y reestablezca esa soberanía interna lesionada..."
(3057-D-96. Liliana Ayetz).
"La regulación actual de
estas actividades merece una nueva consideración debido al incremento de la
demanda y a la aparición de nuevas alternativas, como la contratación de
servicios por parte del propio Estado o sus empresas, y las necesidades de las
nuevas corporaciones prestadoras de servicios públicos..." (7590-D-96.
Miguel A. Toma y otros).
"El crecimiento notable de
los servicios de vigilancia privados... en todo el país, ha desbordado los
marcos jurídicos actuales; llama la atención la falta de control tanto de
aspectos sustantivos, ligados al uso de la fuerza, como sobre las modalidades
de la prestación del servicio... Estos hechos justifican la intervención del
Estado en el campo de las autorizaciones y la verificación de las condiciones
en que el servicio se presta..." (7766-D-96. Víctor M. F. Fayad).
"El desarrollo de la
seguridad privada que se ha producido en nuestro país... obliga a revisar el
tratamiento legal para permitir un control eficaz del elevado número de
empresas del sector y de los actuales vigilantes de seguridad... resulta
urgente y necesaria la dotación del rango normativo suficiente al desarrollo
del régimen aplicable a la materia" (7845-D-96. Nilda C. Garré y otros).
"Teniendo en cuenta la
actual necesidad de dar un marco normativo moderno y eficiente a una actividad
que aún estando en manos de la iniciativa privada, se vincula por innumerables
conductos a la seguridad común que es potestad del Estado garantizar,
constituye un lamentable anacronismo la persistencia de reglamentaciones y leyes
emanadas de legislación anticuada..." (32- D-97. Marcelo J. A. Stubrin).
La consideración de estos
proyectos de ley -a excepción del presentado por el Senador Berhongaray- llevó
a las comisiones de Defensa Nacional, de Asuntos Constitucionales y de Legislación
Penal, de la Cámara de Diputados, a la redacción de su propio proyecto. Bajo la
denominación "Ley de Seguridad Privada", en su Título I
destacó el objetivo de regular "... las actividades de las personas
físicas y jurídicas dedicadas a prestar servicios de seguridad privada".
2.2.- Dictamen de las Comisiones
de Seguridad Interior y de Legislación Penal.
El día 9 de octubre de 1998, con
la firma del Presidente Carlos Menem, el Poder Ejecutivo envió al Congreso de la
Nación el Mensaje 1203, poniendo a consideración del mismo un proyecto de ley
tendiente a actualizar la reglamentación vigente en materia de agencias de
seguridad y vigilancia particular. Entre sus fundamentos señaló:
"El incremento de la
actividad privada, tanto en sus expresiones económicas, cuanto financieras y
empresariales, obliga al Estado a intensificar su rol de control y regulación,
a la par de permitir una mayor ampliación del accionar privado en materia de
seguridad... En el actual contexto de la globalización, apertura y dinamismo
social, económico y político, la seguridad para el sector privado asume nuevas
dimensiones y, como tal, no se encuentra sólo dirigida a prevenir eventuales
delitos que pudiesen afectar a los privados, sino que más bien tiende a
cautelar y proteger intereses económicos, empresariales o individuales,
maximizando así el beneficio que se puede obtener del accionar privado... la
seguridad privada se fundamenta en la libertad de las personas para satisfacer
sus necesidades de seguridad, conforme a sus recursos y objetivos..."
Asimismo, durante el período
legislativo correspondiente al año 1998 el diputado Francos presentó un
proyecto de ley, entre cuyos fundamentos destacó:
"Cuando los ciudadanos no
se sienten protegidos y observan que sus derechos no son garantizados por el
Estado, cuando éste se demuestra impotente con uno de los compromisos básicos
asumidos ante la comunidad, la ciudadanía busca nuevas modalidades para
proteger sus vidas y sus bienes. Así surgieron las empresas de seguridad
privada, cuya finalidad inicial de vigilancia fue ampliándose con el tiempo,
conformando en la actualidad un espectro amplio de servicios relacionados con
la seguridad que no están debidamente reglamentados..." (6.504 D-1998. Guillermo
A. Francos).
La consideración del Mensaje del
Poder Ejecutivo y del proyecto de ley del diputado Francos, de los ya aludidos
proyectos, así como de otros presentados durante el año 1998, llevó a las
Comisiones de Seguridad Interior y de Legislación Penal a unificar los mismos
en un sólo dictamen, a modo de nuevo proyecto, bajo al denominación "Ley
de Prestación Privada de Servicios de Seguridad".
3- Notas Fundamentales
de Ambos Dictámenes.
Las actividades son concebidas
como complementarias a las desempeñadas por el Estado en procura de la
seguridad interior, siempre que no estuviesen comprendidas dentro de la
"... jurisdicción y competencia exclusiva y excluyente de las fuerzas
policiales y de seguridad del Estado". Las mismas consisten en:
a) vigilancia privada. Se
trata de la prestación de servicios que tienen como
objeto la seguridad de bienes y
actividades, cualquiera sea su naturaleza.
b) custodias personales.
Comprende el servicio de acompañamiento, defensa
y protección de personas
determinadas, impidiendo que sean objeto de
agresiones o actos delictivos.
c) custodias de bienes y
valores. Atienden a la satisfacción de los requisitos
mínimos de seguridad en
edificios, casas centrales, agencias, sucursales,
delegaciones; así como al
transporte de dinero que realicen con medios
propios o de terceros.
d) investigación. Abarcan
aquellos procedimientos desplegados en procura
de información de carácter
personal, contratados por un particular a
efectos de proteger sus
intereses individuales y/o comunes.
e) vigilancia con medios
electrónicos, ópticos y electroópticos. Se refiere a
la comercialización, instalación
y mantenimiento de equipos, dispositivos y
sistemas de seguridad
electrónica destinados a la protección de bienes,
personas, y contra siniestros;
así como a sistemas de observación y
registro de imagen y audio,
verificación y registro de las señales y
alarmas.
3.1- Autoridad de aplicación.
Conforme resulta de ambos
Dictámenes, la autoridad de aplicación es el Ministro del Interior. El primero
de aquellos, sin embargo, pone tal cosa en cabeza de la Secretaría de Seguridad
Interior, en su ámbito de competencia específico; y del Consejo de Seguridad
Interior, en lo que se refiere a la coordinación con las jurisdicciones
provinciales y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires. El segundo en cambio dispone
que en las jurisdicciones provinciales será autoridad de aplicación aquella que
la legislación local designe como tal. En ambos casos gozará de las facultades
de habilitación de las personas físicas y jurídicas para prestar servicios de
seguridad privada, verificando el cumplimiento de las exigencias señaladas y su
reglamentación. Igual cosa hará respecto de la aplicación del régimen de
fiscalización y penalidades establecidas. Prevén, asimismo, la elaboración de
un banco de datos centralizado a nivel nacional, en el cual deberán registrarse
la totalidad de las personas físicas y jurídicas que presten servicios en el
ámbito en cuestión.
Disponen también que toda
persona estará facultada para denunciar ante la autoridad de aplicación las
irregularidades que advirtiera en la prestación del servicio de seguridad
privada. Los hechos denunciados deberán ser objeto de una inmediata pesquisa
tendiente a su eventual corroboración y encuadramiento, es decir, si constituyen
irregularidades administrativas, contravenciones o hechos delictivos. En este
último caso la autoridad de aplicación deberá efectuar la correspondiente
denuncia penal.
3.2- Obligaciones de los
prestadores.
Estipulan ambos Dictámenes que
los prestadores de estos servicios deberán poner en conocimiento de la
autoridad policial y/o judicial correspondiente, todo hecho delictivo de
carácter doloso del cual tomasen conocimiento sus responsables y/o empleados,
en el ejercicio de sus funciones. Por el contrario, tanto su ocultamiento como
el retardo en su denuncia, serán objeto de las sanciones previstas, amén de las
que correspondiesen aplicar de acuerdo a las disposiciones contenidas en el
Código Penal. Pesa también sobre éstos la obligación de auxiliar a las fuerzas
policiales y/o de seguridad, prestarles su colaboración y seguir sus
instrucciones en relación con las personas y/o bienes de cuya seguridad
estuviesen encargados.
3.3- Requisitos de habilitación.
La habilitación para prestar los
servicios del rubro será otorgada por la autoridad de aplicación a las personas
físicas o jurídicas constituidas de acuerdo a la ley de Sociedades Comerciales,
o bien, la Ley de Cooperativas; siempre que cumpliesen, además, con las
exigencias específicas establecidas por la autoridad referida.
Tratándose de personas físicas,
la obtención del certificado de habilitación estará sujeta al cumplimiento de
ciertas condiciones consistentes en: ser ciudadano argentino, mayor de edad, no
registrar antecedentes de violaciones a los derechos humanos y tener residencia
en el país. Asimismo, la extensión de tal certificado dependerá de que la
persona en cuestión no se encuentre procesado o condenado por un delito doloso,
no revista como personal en actividad en alguna fuerza armada, policial, o de
seguridad; ni hubiese sido exonerada de las mismas o de la administración
pública. Por último, deberá contar con la contratación de una póliza de seguro
de responsabilidad civil hacia terceros y un certificado de cumplimiento de las
obligaciones previsionales y fiscales .
A los efectos de su habilitación
las personas jurídicas deberán aportar el certificado de antecedentes de sus
respectivos socios, con el alcance reseñado en el párrafo que antecede, así
como la contratación de una póliza de seguros de responsabilidad civil. Tienen
a su cargo la obligación de constituir y denunciar una suma en garantía
destinada a afrontar las obligaciones derivadas de su actividad funcional. El
primero de los Dictámenes referidos exige la presencia de un capital social
mínimo, proporcional a la cantidad de personal contratado o al valor de los
bienes propios denunciados por la empresa y, para el caso de las sociedades
comerciales, prestar una declaración jurada que contenga la nómina de
accionistas con especificación de su respectivo porcentaje societario. El
segundo de aquellos, la presentación de las constancias que acrediten la
inexistencia de inhibiciones para que los administradores, gerentes, directores
y socios puedan disponer de sus bienes.
3.4- Integración.
Tal como lo impusiera el Decreto
1172/88, las empresas prestadoras de servicios de seguridad privada deberán
estar integradas por un director técnico, quien tendrá a su cargo la debida
observancia de las disposiciones legales. Acreditará idoneidad profesional para
el desempeño de la función contando para ello con una licenciatura y/o
especialización en materia de seguridad y con el respectivo título habilitante
extendido por la autoridad competente. Se considerarán idóneos quienes se hubiesen
desempeñado en cargos directivos de empresas de seguridad e investigaciones
privadas por un lapso de diez años, así como aquellos que por igual período lo
hubiesen hecho en las fuerzas armadas, de seguridad, policiales o del servicio
penitenciario, tanto como personal superior o subalterno, siempre que no
registrasen antecedentes desfavorables en tales instituciones.
Por su parte, los empleados
destinados a tareas operativas de jefes de seguridad, supervisores, vigilantes
y/o custodios; como así también las personas físicas que desarrollen esta
actividad en forma independiente, deberán ser argentinos y haber cumplido los
18 años de edad en el supuesto de que no tuviesen a su cargo arma alguna. Por
el contrario, de efectivamente hacerlo, se les exige su mayoría de edad.
Asimismo deberán poseer un certificado de aptitud psicofísica otorgado por el
organismo a determinar reglamentariamente, renovable cada dos o tres años;
según lo dispuesto por cada uno de los Dictámenes.
Que el personal a incorporar por
estas empresas no registre antecedentes desfavorables para el cumplimiento de
sus tareas funcionales será exclusiva responsabilidad de los prestadores. Para
corroborar tal cosa, contando siempre con el consentimiento del aspirante,
previo a su contratación deberán solicitar los antecedentes policiales,
judiciales o provenientes de las agencias estatales en las que se hubiera
desempeñado.
3.5- Prohibiciones.
Detallan los Dictámenes una
serie de actividades que resultan expresamente vedadas a las empresas de seguridad
o vigilancia, a los servicios internos de vigilancia y a los integrantes o
personal de los mismos que se encontrasen en cumplimiento de sus funciones. En
primer lugar, no podrán inmiscuirse o intervenir en conflictos de índole
político o laborales y tampoco realizar tareas de interceptación y/o captación
del contenido de comunicaciones, cualquiera sea el medio empleado para entablar
aquellas; ni proceder a la adquisición de información a través de aparatos
electrónicos, mecánicos o de cualquier otro tipo; excepto que la misma hubiese
sido practicada por parte del propietario o legítimo tenedor del bien sujeto a
las tareas de vigilancia.
La prohibición se extiende a la
obtención de cualquier información, registro, documento o cosa, para la cual
fuera necesario el ingreso a domicilios privados o edificios públicos. Tampoco
podrán emprenderse vigilancias u obtenciones de datos vinculados a opiniones
políticas, filosóficas, religiosas o sindicales de las personas, o bien
referidas a su participación en actividades del tipo. En relación al acopio de
información se dispone que no podrán conformarse archivos o bases de datos
referidos aspectos raciales, políticos y filosóficos de los individuos; como
así tampoco podrán las empresas y sus integrantes comunicar a terceros
información alguna sobre sus clientes y miembros del personal de éstos.
Con el objeto de trazar una
clara distinción entre los miembros de estas empresas y los enrolados en las
policías públicas tradicionales, establecen que los primeros no podrán utilizar
nombres o uniformes que puedan inducir a error a terceras personas. Para su
acreditación como tal se les exige portar una credencial habilitante en forma
visible, donde conste la habilitación de legítimo usuario de armas de uso civil
condicional que otorga el Registro Nacional de Armas.
Particular relevancia tiene lo
dispuesto por el artículo 36 del primero de los Dictámenes aludidos, en cuanto
a que las personas físicas que se desempeñen en la actividad, cualquiera sea su
función, no tendrán otras facultades que aquellas que otorga el Código de
Procedimiento Penal a los particulares.
3.6-Capacitación.
Las empresas cuentan con la
obligación de capacitar a su personal en todos los niveles, en establecimientos
de enseñanza públicos o privados, los cuáles deberán contar con la habilitación
otorgada por la autoridad de aplicación y la aprobación del Ministerio de
Educación y el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social. La propia autoridad de
aplicación tendrá a su cargo, conjuntamente con los ministerios señalados, la
formulación de trayectos técnico-profesionales con orientación en seguridad, en
miras a favorecer la inserción laboral de los interesados. Entre aquellos, el
segundo de los Dictámenes incluye: primeros auxilios; defensa personal; armamento
y tiro; nociones elementales de Derecho Penal, Derechos Humanos y marco
regulatorio de la actividad; así como capacitación en materia de prevención y
combate de siniestros.
3.7- Investigaciones.
El Dictamen de las Comisiones de
Defensa Nacional, Asuntos Constitucionales y Legislación Penal establece que en
caso de mediar la solicitud de personas físicas o jurídicas, las tareas de
investigación sólo podrán referirse a pesquisas vinculadas a delitos
perseguibles a instancia de parte, por exclusivo encargo de los legitimados en
el proceso penal; así como a seguimientos y búsquedas de personas y domicilios.
Los medios a utilizar en las
investigaciones no podrán comprender aquellos materiales o técnicos que atenten
contra el derecho al honor, a la intimidad personal y a los demás derechos
personalísimos. Asimismo, el desarrollo de tareas profesionales le trae
aparejada a la empresa la obligación de contar con un archivo de legajos
relativos a cada una de las mismas; el cuál contendrá el detalle del asunto a
investigar, la identidad y domicilio del peticionante del servicio -con la
respectiva autorización emitida-, su número de documento de identidad y,
finalmente, la mención de las personas afectadas a la investigación, quienes
deberán ser debidamente identificadas.
3.8- Penalidades.
Según el texto del Dictamen que
se trate, las sanciones a aplicar a los prestadores varían según la gravedad de
la infracción cometida. Las más leves comprenden el apercibimiento administrativo
formal hasta un máximo de tres meses, la multa y la suspensión de hasta sesenta
días de la autorización para funcionar. Las infracciones de mayor gravedad se
castigan también con multa y, en caso de reincidencia, con la accesoria de
inhabilitación temporal para funcionar.
El primero de los Dictámenes
estipula para estas infracciones graves la cancelación definitiva de la
autorización para funcionar, o bien, la inhabilitación por el término de veinte
años para el desempeño de la actividad. Así sanciona, por ejemplo, al desempeño
clandestino de la empresa o la persona física. La pena de prisión, de tres
meses a dos años, está prevista para los responsables de empresas y
particulares que se desempeñen sin contar con la habilitación legal correspondiente.
Refiere que le corresponderá al Poder Ejecutivo la reglamentación de las normas
de procedimiento para la aplicación de las sanciones referidas, además de la
intervención y dictamen previo en el proceso por parte del órgano de
fiscalización correspondiente, los recursos a que hubiera lugar, y el destino
de los fondos que se recaudaren en concepto de multas.
Por su parte, el Dictamen
elaborado por las Comisiones de Seguridad Interior y de Legislación Penal pone
la potestad sancionadora en cabeza del funcionario a cargo de la autoridad de
aplicación, pudiendo oponerse a sus resoluciones los recursos de estilo
conforme resulta reglado por la Ley de Procedimientos Administrativos.
3.9- Órganos de asesoramiento y
control.
El título IX del Dictamen de las
Comisiones de Defensa Nacional, de Asuntos Constitucionales y de Legislación
Penal, dispone que será el Ministerio del Interior -a través de la Secretaría
de Seguridad Interior- quien organizará y pondrá en funciones a una comisión
asesora para la seguridad privada. La misma estará integrada por representantes
de cada una de las fuerzas policiales y de seguridad, del Registro Nacional de
Armas, la Superintendencia de Seguros de la Nación, del Banco Central, y por el
representante provincial con funciones en el Consejo de Seguridad. También prevé
la representación del sector empresarial en dicha comisión, quien lo hará a
través de uno de sus miembros; así como de los trabajadores, por medio de un
integrante del respectivo sector gremial. Dentro de sus funciones se encuentra
el mantenimiento actualizado de ideas e información sobre la actividad, además
de emitir dictámenes en relación a los temas que la autoridad de aplicación
someta a su consideración.
3.10- Armamento.
Distintas disposiciones sobre
este punto se encuentran dispersas a lo largo de los citados Dictámenes,
fundamentalmente, del primero de ellos. Las personas jurídicas debidamente
habilitadas para la prestación de estos servicios deberán mantener registrado y
autorizado por el Registro Nacional de Armas todo armamento que despliegue en
las tareas para las cuáles se lo contrate. Igual cosa prevé respecto de las
personas físicas que contando con la debida autorización desarrollen sus
actividades en forma autónoma. Deberán, siempre que estuviesen destinadas al
ejercicio de labores que puedan suponer su utilización, acreditar el carácter
de legítimos usuarios de armas de "Uso Civil Condicional", que otorga
el Registro Nacional de Armas. Por último, establece expresamente que su
portación y uso estarán condicionados por las disposiciones vigentes, sujetos
al control del Renar y autorizados exclusivamente durante el ejercicio de su
prestación funcional.
4.-Decreto 1002/99.
El día 10 de septiembre de 1999,
mediante un Decreto de necesidad y urgencia firmado por el entonces presidente
Carlos Menem y sus ministros Dominguez, Di Tella, Fernandez, Mazza , García
Solá y Corach, se estableció el régimen legal de los Servicios Privados de
Seguridad y Custodia.
Una semana más tarde, el día 17
de septiembre, dicho Decreto fue publicado en el Boletín Oficial. En sus
considerandos expresa:
"Que la seguridad privada
asume un rol activo en la dinámica social conformando una actividad subsidiaria
a la que presta el Estado, toda vez que colabora con este último cumpliendo las
tareas que también son de su interés.
Que resulta entonces una
actividad complementaria en la prevención de riesgos, siendo su objetivo
cautelar, proteger y asegurar bienes, personas, objetos o cosas de interés para
el hogar, la empresa o la industria.
... Que resulta entonces
necesario establecer una reglamentación sobre la prestación de servicios de
seguridad, investigaciones, vigilancia y custodia sobre personas y/o bienes en
lo que es del ámbito nacional y respetando las jurisdicciones locales en lo que
resulta de su específica competencia.
Que en tal sentido se han de
tener en cuenta las funciones que cumplen la Secretaría de Seguridad Interior
del Ministerio del Interior, el Registro Nacional de Armas (Renar) y las
autoridades jurisdiccionales en sus propios territorios, con el objeto de
armonizar un sistema que resulte beneficioso para la sociedad toda.
... Que en consecuencia, a fin
de resguardar la seguridad de la comunidad, hacer más eficaz y eficiente el
debido contralor y atento a la urgencia para resolver sobre el particular,
resulta imperiosa la adopción de las medidas proyectadas.
Que el presente se dicta en uso
de las atribuciones emergentes del artículo 99, inciso 3, de la Constitución
Nacional".
En un contexto signado por la
campaña electoral y a tan sólo tres meses de las elecciones presidenciales de
1999, el Poder Ejecutivo resolvió la cuestión atinente al régimen legal de las
empresas privadas de seguridad y policías privadas tomando específica cuenta
del dilatado trámite parlamentario hasta ese momento producido y el impacto que
una medida del tipo podía despertar a una ciudadanía atormentada por un elevado
índice de delitos mediológicamente dimensionados. Supuso, además, la inaugural
bienvenida oficial de la iniciativa privada en la estrategia global de
seguridad del Estado.
El texto integrado por 34
artículos y 2 anexos reproduce sustancialmente y con tan sólo algunas leves
diferencias el contenido de los citados dictámenes legislativos. Tan es así que
según medios periodísticos habría sido redactado por el ex Secretario de
Seguridad Interior, Miguel Ángel Toma, autor como se señalara, de uno de los
proyectos de ley presentado en la Cámara de Diputados de la Nación durante el
año 1996.
Como nota saliente y definiendo
las mínimas divergencias con los dictámenes parlamentarios, en lo referido a la
autoridad de aplicación el artículo 3 del Decreto establece que la misma
será la Secretaría de Seguridad Interior del Ministerio del Interior en su
ámbito de competencia específico. Igual responsabilidad tendrán a su cargo las
autoridades locales designadas en sus respectivas jurisdicciones,
concretamente, en lo que a habilitación, fiscalización y control se trata.
Dispone, asimismo, que el
Registro Nacional de Armas (Renar), a través de su Banco Nacional Informatizado
de Datos llevará el registro de la totalidad de las personas físicas o
jurídicas que hayan obtenido la habilitación para prestar servicios privados de
seguridad y custodia; como así también de sus armas de fuego, vehículos blindados,
chalecos antibala, y demás materiales controlados por la Ley 20.429.
Respecto de los requisitos de
habilitación concernientes a las personas físicas, agrega haber completado
los estudios primarios completos (art. 7, inc. d) y la presentación de certificación
médica y psicológica que acredite anualmente que el peticionante no sufre
anormalidades psíquicas o físicas que lo incapaciten.
En materia de capacitación
establece que las personas físicas y el personal de las personas jurídicas que
cumplan funciones de seguridad o custodia deberán cumplir y aprobar el
"Curso Teórico-práctico de Idoneidad para Vigiladores", lo que se
acredita a través de las constancias otorgadas por los Centros de Capacitación
para Vigiladores. Los mismos deberán ser reconocidos y habilitados
conjuntamente por la Secretaría de Seguridad Interior del Ministerio del
Interior, el Registro Nacional de Armas y cada una de las autoridades
jurisdiccionales designadas (art. 9, inc. b).
La habilitación de los referidos
Centros de Capacitación se encuentra supeditada a la inscripción, por parte de
los postulantes, en los registros de Usuarios Colectivos o de Asociaciones de
Tiro correspondientes al Registro Nacional de Armas. Deberán poseer, asimismo,
un espacio físico adecuado a fin de impartir las clases teóricas, y un polígono
de tiro debidamente habilitado; o bien, por el contrario, un convenio con
instituciones que dispongan de ese tipo de instalaciones (art. 12).
Surge del texto del Decreto que
dichos Centros estarán integrados por un director responsable de la
organización de los cursos; un cuerpo médico encargado de efectuar el examen
psicofísico; un cuerpo docente que tendrá a su cargo impartir los conocimientos
teórico-prácticos y, por último, un instructor de tiro categoría A o B, a cuyo
cargo estarán las prácticas de tiro y manejo de armas (art. 14).
Surge del Anexo II el contenido
del "Curso Teórico-práctico de Idoneidad para Vigiladores", el cual
se encuentra integrado por las siguientes materias: nociones generales; primeros
auxilios, armas, y tiro.
En materias de prohibiciones,
amén de las citadas en ocasión de comentar los dictámenes parlamentarios, se
agregan otras concernientes a las características que debe reunir la credencial
habilitante a portar por los agentes y personal de las empresas de seguridad.
Concretamente, en miras a facilitar su fiscalización y control, e impedir su
falsificación, deberá contar con una marca de agua a dos colores, una
microimpresión sólo visible con lupa, una leyenda que reaccione a la luz
ultravioleta y una cubierta plástica inviolable (art. 20).
Los agentes y custodios no
podrán, asimismo, portar armas en caso de prestar servicios en locales
bailables, confiterías y cualquier otro lugar destinado a recreación (art. 21).
Las sanciones previstas
por el Decreto guardan, sustancialmente, similitud con aquellas previstas en
los dictámes parlamentarios. La diferencia fundamental radica en que no prevé
la pena de prisión y estipula que la acción para sancionar las infracciones
prescribe al año de consumada la falta, a contar desde el día en que se
cometió, o en que cesó de cometerse si fuera continua. La instrucción de las
actuaciones dirigidas a la comprobación de la falta, o la comisión de una nueva
infracción, tienen efectos interruptivos y las sanciones prescriben a los dos
años a contar de la resolución firme que las impuso (art. 26).
Dispone también que las
infracciones serán comprobadas mediante actuaciones escritas y sumarias, y que
las sanciones impuestas por la autoridad de aplicación podrán ser objeto de los
recursos de estilo establecidos en la Ley de Procedimientos Administrativos
(art. 27).
Son dos los exámenes médicos
previstos por el texto del Decreto comentado. Los mismos constituyen un requisitos
para la obtención del certificado de habilitación, de carácter anual, destinado
a comprobar si la persona física peticionante presenta o no anormalidades
físicas o psíquicas que lo incapaciten para el ejercicio de las funciones
propias de la actividad (art. 7, inc.i).
En primer término uno de
carácter psicofísico destinado a determinar la capacidad o aptitud para la
portación de armas, el manejo y eventual uso de un arma de fuego en una
situación límite y en lugares públicos. En dicho marco se prevé la realización
de un diagnóstico de personalidades límite o con rasgos de peligrosidad,
agresividad o falta de contención para la portación de armas (Anexo I , 2).
Luego, un examen físico dirigido
a evaluar la presencia de enfermedades del sistema nervioso central, tanto de
la vía piramidal como de la extrapiramidal, y corroborar la aptitud de las
funciones de coordinación motriz a través de un examen neurológico completo y
pruebas de equilibrio (Anexo I, 3).
El texto del comentado Decreto
se encuentra reproducido en forma integra en el Anexo Legislativo que forma
parte del presente trabajo.
5.- Ley 12.297. Servicios de
Seguridad Privada en la Provincia de Buenos Aires.
Sancionada el día 4 de abril de
1999, en 73 artículos, esta ley establece el régimen legal de las actividades
desarrolladas por las personas jurídicas prestadoras de servicios de seguridad
en el ámbito territorial de la Provincia. Las mismas son consideradas, también
en este cuerpo legal, como complementarias y subordinadas a las desplegadas
por el Estado provincial, sujetas de tal modo a las políticas que se
establezcan con el objeto de resguardar la seguridad pública (art. 1).
Tal cosa se expresa en la
obligación de cooperar y asistir a las autoridades policiales u organismos de persecución
penal respecto de las personas o bienes cuya vigilancia, custodia o protección
se encuentren a su cargo (art. 9). Asimismo, en situación de catástrofe o
emergencia, los prestadores del servicio deberán poner a disposición de la
autoridad pública todos los recursos humanos y materiales disponibles a efectos
de paliar el mal o amenaza que se trate. En tales casos actuarán bajo órdenes y
responsabilidad de aquella (art. 10).
Ha sido pretensión de legislador, y así ha quedado expuesto en el texto de la Ley, que la actuación de los miembros de las agencias del rubro se adecuen estrictamente al principio de razonabilidad, evitando todo tipo de actuación abusiva, arbitraria o discriminatoria, que entrañe violencia física o moral contra las personas. Igual cosa es dab