INTRODUCCIÓN
En primer
lugar, haré un sintético cronograma de lo realizado y el futuro inmediato de iniciativa
presentada como propuesta por el Gobierno de la República del Perú, presidido
por el Dr. Alejandro Toledo, denominada " Mecanismos Financieros
innovadores para la defensa de la Gobernabilidad Democrática".
Posteriormente,
describiré uno de los cuatro mecanismos presentados, como la creación de las
Autoridades Regionales de
Infraestructuras.-
Luego, se
definirá la palabra Autoridad y lo que
implica la misma.
La
relación entre dichas definiciones,
con los valores, principios y la
política regional fijada en el
Comunicado de Brasilia y la mundial fijada en la Declaración del Milenio, se
analizará junto a la implicancia de la propuesta peruana, en el futuro de
América del Sur, con las conclusiones correspondientes.
Por
último, se presentará una propuesta concreta
I.- La
evolución temporal de la propuesta para la discusión.-
La primera
presentación de la misma, fue realizada en el mes de agosto de 2002, en la sede
de la CEPAL, con una conferencia magistral del Presidente de la República del Perú,
Dr. Alejandro Toledo presentando la propuesta de crear mecanismos financieros
para afianzar la gobernabilidad democrática.
Con
posterioridad, en la XVII Cumbre del
Grupo de Río realizada en Cusco, Perú el 23 y 24 de mayo de 2003, el gobierno
de Perú, presentó como propuesta para la discusión el Documento de Trabajo MECANISMOS
FINANCIEROS INNOVADORES PARA LA DEFENSA DE LA GOBERNABILIDAD DEMOCRÁTICA.
La
continuidad de la promoción y difusión de la iniciativa de la creación de la
ASI para el IIRSA, se produjo en la V Reunión del CDE [1]
del IIRSA realizada en Santiago de Chile, el 4 y 5 de diciembre de 2003, en el
INFORME NACIONAL[2] producido
por la Comisión Multisectorial IIRSA-PERÚ, en el subtítulo del mismo Potencialidad
de la Autoridad Sudamericana de Infraestructura (ASI) para IIRSA
A partir
del 1º de Enero de 2004, la Presidencia
del CDE, estará a cargo de Perú (1 año) que presentó su Plan de Trabajo en el
punto IV del Informe Nacional aludido, en el que consta el Programa de
reuniones, entre las cuales se prevé la reunión
con los Viceministros de Hacienda y Finanzas, en Lima, Perú para el
primer trimestre del año, para tratar la propuesta de la AUTORIDAD SUDAMERICANA de INFRAESTRUCTURAS (ASI).
“La ASI se encuentra en etapa actual de
perfeccionamiento de su diseño. ..siendo ..deseable que los Ministros del CDE soliciten al CCT que ponga
a disposición un experto legal y un experto en administración a fin de
coadyuvar en el trabajo de diseño de la ASI.. y .., los Viceministros de Finanzas y de Hacienda deberían reunirse con el
propósito de analizarla y avanzar en su concreción.., en el más breve plazo posible”
El BID[3]
celebrará desde el 24 al 31 de marzo, su Reunión Anual 2004 en Lima, Perú, previéndose
en el Programa del día 27, el Seminario “Lecciones y perspectivas para las
inversiones en infraestructura en América Latina y el Caribe”.
Lo
expresado en los párrafos anteriores, refleja que este documento producido
antes del 5/3/2004, para su
presentación al I Congreso
Internacional del MERCOSUR”, al momento de su lectura y análisis en el mismo,
del 15 al 17/4 en la ciudad de La Plata, Argentina, tendrá
el condimento de lo sucedido en Lima, Perú en
la última semana de marzo.
II.- Presentación
de la propuesta de creación de las Autoridades Regionales de Infraestructuras
en la XVII Cumbre del Grupo de Río
La
propuesta contiene 4
sub-propuestas financieras: 3
mecanismos de un mayor endeudamiento externo de la región entre los cuales se
destaca el Fideicomiso Regional para Inversión Privada en Desarrollo de
Infraestructura Pública y por otro lado la creación de FIDEICOMISOS operativos
a los que se denominan:
AUTORIDADES REGIONALES de INFRAESTRUCTURAS. (ARIs)
1).- Autoridad Sudamericana de Infraestructuras (ASI) para la Iniciativa de Infraestructura de
Integración en América del Sur ( IIRSA) ó
la sigla en ingles: SAAI for the RIISA;
2).- Autoridad Centroamericana de Infraestructuras (ACI) para el Plan
Puebla-Panamá.
3).- Caribbean Authority Infraestructure (CINA) para el
Caribe.
A)
MOTIVACIÓN de las
ARIs.
La inversión en infraestructura pública
choca con tres limitaciones diferentes: (i) limitación de financiamiento
disponible[4],
(ii) limitación de la capacidad de gasto[5],
y (iii)
“La limitación por capacidad de ejecución, en cambio, resulta de la capacidad operativa de los ministerios de
obras públicas y de las compañías de construcción privadas que operan en cada
país. Afortunadamente, la capacidad
de las compañías contratistas internacionales de trabajar en cualquier país
significa que hay una gran elasticidad de oferta en la capacidad constructora,
por lo que esta limitación no es determinante del volumen de inversión en la
Latinoamérica del momento.”
B) Cada ARI ... es un FIDEICOMISO
.. creado por sus países miembros como fideicomitentes,
administrado por un fiduciario (la CAF[6] para la ASI , el BCIE[7]
para la ACI y el Caribbean Development Bank para la CINA[8]),
con el mandato de ejecutar una
misión específica, la cual es la implementación de las obras de infraestructura contempladas en los planes Puebla Panamá e IIRSA y otras que le sean encomendadas por
sus fideicomitentes creadores. La
duración de cada Autoridad podría ser indefinida si lo permite su legislación
de creación, caso contrario, por el período más largo posible. Los
beneficiarios residuales de cada fideicomiso, denominados fideicomisarios,
serían los mismos países fideicomitentes, en proporción a su aporte inicial y
sus contribuciones posteriores en apoyo a obras de infraestructura.
RECURSOS: Las ARI se constituirían con un capital suscrito importante en términos
de sus propósitos, pero con un capital pagado mínimo. Sus recursos serían de
dos tipos: i) recursos de inversión:
recabados de créditos de instituciones como el BID, la CAF, el BCIE o el CDB y
de los mercados de capital mediante la emisión de los instrumentos de deuda
respectivos; ii) recursos de servicio de
financiamiento: cobros por peaje u otros pagos de usuarios de las obras de
infraestructura y/o pagos por garantía de rendimiento o peaje mínimo de los gobiernos
miembros.
ACTIVIDADES:
En la ejecución de sus funciones las ARIs: i) identificarían
las OBRAS por realizar; ii) las evaluarían
para su rentabilidad económica y financiera y iii) luego las sacaría a licitación. La
ejecución de las OBRAS podría ser: i) por contrato
tradicional de construcción; ii) por concesión de operación o iii) por PPP,
según sea más apropiado para el caso. Ejecutores
de las obras podrán ser: i) empresas privadas y ii) ministerios de obras públicas de los países
miembros. Operadores de las obras
construidas podrán también ser: i) entes públicos o ii) privados pero en todos los casos, el propietario
de los derechos de la obra será la ARI respectiva.[9]
TERCERIZACION: “Podría tercerizar parte de sus
funciones, encomendando a:
i) ministerios
de obras públicas parte o todo el proceso de evaluación, licitación y supervisión
de obras, siempre bajo el ulterior
control de la ARI respectiva.
Llegando a
la Propuesta Concreta de:
III.- ANÁLISIS de la PROPUESTA
1.- AUTORIDAD.
Su significado
Remitiéndonos
al diccionario de la Real Academia Española [10]
encontramos que la definición de la palabra AUTORIDAD, proviene del latín auctorĭtas,
-ātis) y sus primeras
acepciones son:
1.
f.
Poder que gobierna o ejerce el mando, de hecho o de derecho.
2.
f.
Potestad, facultad, legitimidad.
COUTURE[11]
(1976), nos remite a la etimología de la palabra: Auctor, umbro, uhtur, era un título de magistratura. De ahí el
sentido jurídico-político de la palabra autoridad., mientas que en su
definición, sostiene:
4.- Potestad atribuida a los
agentes del Poder Público en razón de su propia investidura
5.- Denominación genérica dada a
los órganos y agentes del Poder Público.
6.- Atributos, validez, eficacia
de un acto.
CABANELLAS[12]
(1962) en sus definiciones de Autoridad, sostiene:
7)-.La potestad, poder o facultad
que uno tiene para hacer una cosa.
8).-Los poderes constituidos del
Estado, región, provincia o municipio.
9).-La persona revestida de algún
poder, modo o magistratura.
Cita a Aráosla: " La autoridad
constituye todo el orden social y moral, o es el alma y condición sine qua non
de uno y otro, porque sin ella no existiría la sociedad ni el orden, pues ni
éste ni aquella se conciben sin un poder legítimo que ordene, con fuerza
coercitiva, contra la desobediencia"
De
las 9 definiciones de la palabra AUTORIDAD, se podría deducir con claridad
meridiana, en la propuesta analizada, que
cada FIDECOIMISO (ASI, ACI y CINA)
se convertirían en un PODER
PUBLICO SUPRANACIONAL con todo EL
PODER para CONDUCIR, GOBERNAR
(gestionar, administrar, controlar, evaluar, estudiar, ejecutar,
tercerizar) la INFRAESTRUCTURA de INTEGRACIÓN de AMERICA ( excluidos Canadá, Cuba, Estados Unidos )
.-
2.- ¿GOBERNABILIDAD de la DEMOCRACIA?
A) El
COMUNICADO DE BRASILIA[13],
en el párrafo 7, identificó 5 temas: i)
Democracia; ii) Comercio;
iii) Infraestructura de Integración iv) Drogas ilícitas y Delitos conexos; iv) Información, Conocimiento y Tecnología ( 1 de 5
y en el medio)
En
primer párrafo “in fine”, los Presidentes establecieron “seguir apoyando, en América del Sur, la configuración
de un área singular de: democracia, paz,
cooperación solidaria, integración y desarrollo económico y social compartido”.
Si
analizamos primero de ellos: DEMOCRACIA, vemos lo claro e indubitable del Comunicado,
en sus párrafos 20 al 28, de los cuales
son muy significativos el 21[14]
y el 22[15].
Si en vez
de las “ necesidades de fondos” o
las 3
limitaciones que motivaron la propuesta
de las ARIs, podríamos elegir
3 limitaciones para cada uno de
los temas de la agenda de Brasilia , y con ello intentar impulsar la creación
de AUTORIDADES REGIONALES para la
DEMOCRACIA (ARD) , el COMERCIO (ARC),
las DROGAS ilícitas y DELITOS Conexos
(ARDD) y la INFORMACIÓN, CONOCIMIENTO y TECNOLOGÍA (ARICT).
Todos los
ciudadanos de América del Sur, elegiríamos Presidentes, que serían una especie
de monarcas o reyes democráticos (mantendrían las funciones protocolares, la unidad
del Estado, etc.), pero no "gobernarían", pues sus Ministros estarían
subordinados jerárquicamente a las
Autoridades Regionales, que les darían "algunas tareas" bajo
su CONTROL pertinente, aunque lo
principal sería derivado a los GRUPOS CONCENTRADOS del MUNDO desarrollado.
¿Ciencia
ficción?- Con las ARIs, sentarían
jurisprudencia y romperían la resistencia
de los "nostálgicos" de la
democracia representativa y participativa.-
La
experiencia argentina con los "
funcionarios" de la década
del 90, que realizaron los
distintos contratos de concesión y
privatización de sus servicios públicos y su actual peregrinación y padecimientos en
jurisdicciones extraterritoriales, podrían servir a los países del
continente, como no reiterar los
errores y horrores, esta vez a escala continental.
IV.-
CONCLUSIÓN
La
propuesta presentada por el actual gobierno del PERÚ y apoyada por el gobierno
de URUGUAY, vulneraría los principios de la DEMOCRACIA insertos en el
Comunicado de Brasilia, al pretender convertir
a un FIDEICOMISO (ASI) en un
PODER SUPRANACIONAL que GOBIERNE o EJERZA el MANDO, con POTESTADES, FACULTADES
Y LEGITIMIDAD a través del cual CONDUZCA, GESTIONE, ADMINISTRE, GERENCIE, CONTROLE
, todos los inmensos recursos monetarios y humanos destinados a obras de
infraestructura de integración en América del Sur, por los siglos de los siglos
(duración indefinida o lo más lejana posible),
reservándoles a los Gobiernos ( Jefes de Estados y sus Ministros de Transportes,
Energía, Comunicaciones, Obras Públicas, Planeamiento, etc.), ni hablar de sus
Gobernadores y Poderes Ejecutivos de los Gobiernos Locales, un papel decorativo
y validador de sus acciones.
Asegurar la
gobernabilidad democrática,
implica reforzar sus instituciones y no debilitarlas o reemplazarlas por un " fideicomiso".
V.- PROPUESTA
CONCRETA
Rechazar la
propuesta de creación de una AUTORIDAD REGIONAL de INFRAESTRUCTURAS, por
vulnerar la letra y el espíritu de la DEMOCRACIA representativa y
participativa, que anhelan los Pueblos de América del Sur.-
Los
Presidentes de AMERICA del SUR, deberían rescatar,
revalorizar y otorgar mayor protagonismo a la Conferencia
de Ministros de Transportes, Comunicaciones y Obras Públicas de América del Sur
(CMTCOPAS)
Rescatar y
Revalorizar a las instituciones existentes como la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) o el Fondo Latinoamericano de Reservas (FLAR), a los efectos de aprovechar la experiencia acumulada,
tonificándolas y adaptándolas a los nuevos paradigmas del Planeamiento e Integración territorial.
Las
acciones referidas en los ítems anteriores, otorgará la suficiente
sustentabilidad política e institucional, a los proyectos que se encaren con
sostenibilidad ambiental, económica y social y que estructuren la Integración
física de las Infraestructuras y los Servicios que circulen sobre las mismas en
América del Sur, con la suficiente seguridad jurídica más la disminución de los
riesgos y rentabilidad razonable para los inversores, constructores, concesionarios
y operadores que se involucren en las mismas.
Que el I
Congreso Internacional del Mercosur, se pronuncie sobre la Iniciativa de
de creación de las Autoridades Regionales, comunicando la misma a las organizaciones e instituciones que representan
a los abogados, en América del
Sur, se involucren en la cuestión
y las comuniquen a todas las autoridades ejecutivas y
legislativa s como judiciales en todos los
niveles institucionales de cada país.-
Informar a los
medios y agencias de prensa
de América del
Sur, la posición asumida en torno a
la defensa de la
gobernabilidad democrática.-
[1] CDE : Comité de
Dirección Ejecutiva
[2] Ver www.rree.gob.pe/V
CDE.doc
[3] BID: Banco
Interamericano de Desarrollo
[4] La limitación
de financiamiento resulta de la
limitada capacidad de ahorro corriente del gobierno y de la requerida prudencia
fiscal que pone un límite al nivel de deuda que es sostenible en el largo
plazo.
[5] La limitación
de la capacidad del gasto resulta de
la adopción de metas anuales de déficit fiscal como indicadores de prudencia
económica y sustitutos a una evaluación cuidadosa de sostenibilidad fiscal.
[6] CAF: Corporación Andina de Fomento.
[7] BCIE: Banco Centroamericano de Inversión Exterior
[8] Nota 4: Caribbean INfrastructure Authority.
El uso de las siglas CIA, aunque más breve, podría llevar a alguna confusión
(sic)
[9] Nota 6: Existe un tema sutil respecto respecto a la
propiedad de infraestructura. Por ejemplo, en algunas legislaciones el estado
es siempre propietario de una carretera, pero el derecho de tránsito puede ser
enajenado. Entonces puede pensarse en la capa de asfalto como el elemento
físico representativo de la transitabilidad y sería este derecho el que
detendría la Autoridad (sic)
[11] COUTURE, Eduardo J., " Vocabulario jurídico", Ed. De Palma, Buenos Aires, 1976
[12]
CABANELLAS, Guillermo, "Diccionario de Derecho Usual", Tomo I, 4ª Ed.
Bibliográfica Ameba, Buenos Aires, 1962
[13] (www.iirsa.org), Por invitación del Presidente de Brasil Dr. F.H.Cardoso,
se realizó el I Encuentro de Presidentes de América del Sur,
en el cual firmaron el Comunicado de
Brasilia (1/ 9 /2000)
[14]
21. La
democracia representativa es el fundamento de la legitimidad de los sistemas
políticos y la condición indispensable para la paz, la estabilidad y el
desarrollo de la región. Es indispensable estimular la participación efectiva,
ética y responsable de los ciudadanos y de sus organizaciones en la democracia;
contribuir a la modernización y al fortalecimiento de los partidos políticos;
promover la participación de las organizaciones civiles y su contribución en el
debate de los temas de interés público; ampliar el acceso a la justicia a los
pueblos de los países de América del Sur; garantizar el mantenimiento de
procesos electorales libres, periódicos, transparentes, justos y pluralistas,
basados en el sufragio secreto y universal; y estimular el fortalecimiento
institucional de los procesos electorales mediante el uso de tecnologías
avanzadas de informática.
[15] 22. Los Jefes
de Estado coincidieron en que la democracia en América del Sur debe ser
reforzada con la permanente promoción y defensa del estado de derecho; la
aplicación eficiente de los principios de buena gobernanza; transparencia de
las instituciones públicas y de los procesos de definición de políticas
públicas; combate a la corrupción por medio de medidas legales, administrativas
y políticas; reformas y perfeccionamiento de los servicios judiciales, con el
objeto de consolidar sistemas más eficaces, transparentes y de amplio acceso
para los habitantes de los países suramericanos; acceso libre a la información
sobre las actividades de autoridades públicas, así como a los recursos
administrativos; y aumento de los niveles de competencia y promoción de la
ética y profesionalismo dentro del servicio público.