1. Caligrafía pretoriana para la revocatoria ciudadana
No es del caso aquí detenerse en aspectos generales de este instituto que ya han sido objeto de comentario en este medio (1). Pues preferimos concentrarnos en los nuevos e importantes aportes a esta figura del derecho público provincial y municipal que se producen de la mano de la jurisprudencia, en este caso con la sentencia del Tribunal Superior de justicia de Córdoba recaída en los autos "CÓRDOBA - Dpto. Capital - KAMMERATH, GERMÁN LUIS - INTERPONE RECURSO DIRECTO - RECURSO DE APELACIÓN" (expte. letra "C", n° 10), por Sentencia Nº 13 de dicho Tribunal, dictada en la Ciudad de Córdoba, el 17 de septiembre del 2002.
Rápidamente, recordemos que el instituto de la revocatoria de mandato se halla establecido en Córdoba a nivel provincial, en la ley orgánica municipal Nº 8102 y mod. en su título IX, artículos 145, y 157 a 174, siendo la misma aplicable a todas las comunas y municipios que no hayan dictado o no están facultados para organizar sus instituciones por la vía de una Carta Orgánica. Es decir, toda población con asentamiento estable menor a 10.000 habitantes.
Asimismo, los municipios "de carta", o ciudades (aquellos superiores a los diez mil habitantes, que se hallan facultados para organizar su gobierno a través del dictado de una Carta Orgánica, de conformidad con el art. 181 de la Constitución provincial y art. 2 de la LOM), deben obligatoriamente incluir en las mismas tal mecanismo, de conformidad con lo establecido por el art. 183, inc. 4. de la Constitución provincial.
En cumplimiento de ello, por caso, la ciudad de Córdoba, lo ha establecido en el art. 146 de su Carta Orgánica, y reglamentado junto a los demás institutos de democracia semidirecta que consagra, por Ordenanza Nº 9478, la que resulta de aplicación a lo resuelto por el Tribunal Superior.
2. Aspectos centrales del fallo
En la sentencia "Kammerath", se abordan a nuestro entender, y sin perjuicio de otros, tres temas centrales para la efectiva vigencia de la revocatoria: a) La posición jurídica del iniciador o iniciadores de la misma; b) su relación con el juicio político; y c) el marco de la instrumentación de la misma en su fase de apertura o recolección de firmas.
Pasaremos entonces a referirnos a ellas.
2.1. Capacidad jurídica del iniciador o promotor de la revocatoria
Respecto de la cuestión, no debemos dejar de señalar que resulta tal aquella persona o personas que efectúan el pedido de apertura del procedimiento de revocatoria ante la Junta Electoral. Trátase por tanto de una petición derivada de su condición de electores, destinada a ejercitar los derechos que tal condición les otorga, y que prima facie la misma se inscribe dentro de la órbita del derecho a peticionar a las autoridades (por caso, la electoral) por lo que le resultan aplicables en lo no contemplado en específico, la normativa referida al procedimiento administrativo local.
En los autos objeto de comentario, y siguiendo la postura sentada en el Auto Número Veintitrés de fecha seis de junio de dos mil uno dictado en el expediente "RÍO TERCERO - Dpto. Tercero Arriba - CORIA, DANIEL Y OTROS - PROMUEVEN REFERÉNDUM FACULTATIVO DE LA ORDENANZA Nº 1861/2000 - RECURSO DE APELACIÓN - RECURSO DIRECTO" (expte. letra "R", Nº 02, iniciado el 24 de mayo de 2001), a partir del análisis del art. 21 de la Ordenanza 9478 que regula los Institutos de la Democracia Semidirecta en el ámbito de la Municipalidad de Córdoba, la cual expresamente reconoce a los electores, la facultad de impugnar la resolución de la Junta electoral respecto de la procedencia o no de la revocatoria intentada, es que entiende el Tribunal Superior que "resulta de absoluta lógica y razonabilidad", pensar que el iniciador o promotor, toda vez que el mismo ostenta un interés personal y directo en la cuestión, posee asimismo tal facultad impugnadora, revistiendo por tanto la calidad de tercero interesado en el mismo. Tanto ante la Junta como en las ulteriores instancias que se le sucedieren, sin más requisito que ostente la calidad de elector en el ámbito municipal ( la que se halla establecida en el art. 124 de la Carta Orgánica Municipal), aún cuando no haya expresamente invocado la misma en el curso del trámite.
Resulta interesante de considerar el carácter de tercero interesado que le asigna el Tribunal Superior a la persona del iniciador o promotor. No nos convence la misma, pues tercero es sinónimo en el ámbito del derecho, de ser ajeno a algo, sea una convención, una relación jurídica (2). En el caso de los iniciadores, no puede válidamente admitirse esto, pues está actuando en virtud de un derecho propio derivado de su condición de elector municipal. No cabe confundir, su derecho colectivo, como miembro del cuerpo electoral, a participar de un comicio revocatorio, de la legitimación personal que inviste, a los fines de obtener de las autoridades el resguardo de los derechos colectivos y/o difusos, expresamente reconocida en el art. 53 de la Constitución de Córdoba. Pues la legitimación, como facultad del obrar jurídicamente en un determinado ámbito (procedimental, procesal) no es otra cosa que un derecho del sujeto que la inviste. Más allá que el objeto perseguido en la misma sea común.
Esto vale aún cuando se refiera tal carácter en relación al ámbito del procedimiento administrativo (en este caso, de apertura del instituto revocatorio), en el cual la noción de "tercero" es sumamente amplia, ya que tal tipo de intervención en el trámite administrativo no tiene el carácter restrictivo que posee en el proceso civil (3).
Y esto ya que aun en tal ámbito, el "tercero" deja de serlo una vez que se presenta en las actuaciones administrativas, adquiriendo el carácter de parte a todos sus efectos, ya que la ley procedimental asigna el carácter de parte tanto a quienes detentan un derecho subjetivo, como a los titulares de un interés legítimo (4). Por lo que la afectación que expresa el Tribunal en su resolutorio, a los fines administrativos, lo transforma igualmente en parte de la cuestión en debate. Pudiendo entonces, con idéntica calidad, impugnar lo decidido en la misma, respecto de cualquiera de sus instancias.
2.2. Revocatoria v. juicio político
Frente a este punto de análisis, conviene recordar que la resolución de la Jueza Electoral que se apela ante el Tribunal Superior, había decidido anular el proceso de Revocatoria por encontrarse pendiente el de Responsabilidad Política (había presentadas dos solicitudes de juicio político) por ante el Concejo Deliberante de la ciudad de Córdoba, en contra del mismo funcionario, entendiendo la misma que en tal supuesto la Revocatoria intentada con posterioridad a los mismos, no procedía.
Respecto de ello, el Tribunal Superior entendió que no basta la simple denuncia ante el legislativo municipal para considerar promovido el juicio político, dándose recién tal situación a su criterio, al reunirse los 2/3 del cuerpo a conocer los cargos y juzgar si hay mérito para la formación de la causa.
Se pliega entonces el Tribunal, a un concepto dinámico y real del juicio político. Ya que encuentra, con cita a Zarini (5), que el régimen republicano se desvirtúa si los magistrados y funcionarios públicos actuaran sin responder por la gestión que realizan. Lo que ocurriría si se considerara solamente desde un punto de vista formal a los institutos que tienden a asegurar el contralor de los actos de gobierno.
Remarca además, que el juicio político o proceso por responsabilidad política, regulado en los arts. 113 a 118 la Carta Magna Municipal, implica que los miembros del Concejo Deliberante, en virtud de una denuncia realizada son los encargados de juzgar, pero sin poder para destituir (salvo los casos de incapacidad física o psíquica sobreviniente de carácter permanente), si debe proponerse al cuerpo electoral la aceptación de la medida de destitución que han votado, la que se concreta con el referéndum pertinente que debe realizarse en un plazo no mayor de cuarenta y cinco días (art. 118 C.O.M).
Siendo los vecinos de la Municipalidad de Córdoba quienes juzgan la responsabilidad política de su Intendente, en ambos casos, ante un juicio político aún no tratado y una revocatoria solicitada, se inclina por la procedencia de la segunda, en una inequívoca aplicación del principio "in dubio pro revocatoria".
2.3. Instrumentación de la primera fase de la revocatoria
En cuanto a su mecánica, podemos distinguir tres fases en su operatoria: a) de apertura; b) comicial, c) post-comicial.
En la primera, para abrir el procedimiento de revocatoria, y poder convocar a comicios a tal fin, es necesario que un porcentaje de electores no menor al 10% del padrón del último comicio a nivel municipal, avale la petición ante la Junta Electoral Municipal.
Respecto de tal fase, ya con anterioridad, en los autos "Río Tercero - Dpto. Tercero Arriba - Revocatoria del Intendente Rojo y los concejales Borsotto, Marinelli, Homobono, Taravella, Yantorno Y Crosetti -Recurso de Nulidad- Recurso de Apelación", el Tribunal Superior de Justicia de Córdoba en pleno con fecha 02 de julio de 2002, por Sentencia Nº 07, había fijado algunos principios pretorianos respecto de esta etapa. Que reafirma en el presente.
En tal fallo, por caso, el Tribunal superior había entendido que en el análisis respecto de la procedencia de un pedido de convocatoria a comicios para revocar mandatos, escapa a las facultades de la Junta Electoral Municipal el análisis lógico de los fundamentos del pedido ciudadano, estando limitada su actuación a la simple corroboración de los extremos formales que la tornan viable.
Se reafirma en el presente fallo tal concepción. Así expresa que " La valoración de los hechos y actos que se invocan en el pedido de revocatoria, no es un juicio de naturaleza jurídica a cargo de los órganos encargados del control del procedimiento de revocatoria sino eminentemente política reservada exclusivamente al cuerpo electoral municipal".
Sólo pueden por tanto, los órganos electorales, controlar que el pedido se sustente en causa legal (la destitución por revocatoria no podrá fundarse en vicios relativos a su elección, pudiendo invocarse mal desempeño, incompatibilidad o inhabilidad en el ejercicio de sus funciones, art. 18 de la Ordenanza N° 9478) y que la petición en tal sentido contenga "una exposición clara y detallada de los motivos que la fundamentan en cada caso" (art. 19, ib.).
Asimismo, en "Río Tercero", se había sentado posición en el sentido que tanto la Junta electoral como los órganos jurisdiccionales, poseen la facultad de disponer las medidas que estimen convenientes en salvaguarda de la necesaria claridad y seguridad jurídica que debe rodear al proceso de revocatoria popular en marcha, aún cuando no se halle contemplada en la normativa aplicable.
Al respecto, en los autos objeto del presente examen, continúa en tal línea, especificando y bajando sus consecuencias a las tareas concretas a llevar a cabo, siguiendo lo que podríamos denominar "principio de la realidad", respecto de la primera fase de apertura de la revocatoria.
En este sentido entiende que " Por las propias características territoriales de la Municipalidad de Córdoba, el caudal de solicitudes o adhesiones necesarias (diez por ciento del padrón electoral del último comicio) y el significativo padrón electoral, es que resulta irrazonable que sea el propio Juez el que deba encontrarse presente en cada acto de comprobación de la identidad del firmante.
"Pautas de sentido común y buen entendimiento son suficientes para aventar dicha pretensión; tanto más cuando el art. 19 de la Ordenanza 9478 autoriza la habilitación de más de un local para la recepción de solicitudes y ciñe o limita a un plazo perentorio de treinta (30) días corridos la recepción del porcentaje aludido.
"Por razones de seguridad jurídica se propone que la constatación de la identidad del elector que se presente a las mesas receptoras de adhesiones, esté a cargo, preferentemente, de personal del Juzgado de Faltas del que es titular la Sra. Jueza Electoral municipal o bien de los Tribunales Administrativos Municipales de Faltas".
3. Colofón
Del comentario precedentemente efectuado, se advierte con facilidad que en los presentes autos, el Tribunal Superior ha mantenido su línea en pos de evitar que las garantías de contralor constitucional (en este caso, directo de los ciudadanos) se difuminen por interpretaciones o reglamentaciones que desvirtúan el sentido de la norma constitucional, la cual debe por su naturaleza superior, prevalecer en todos los casos respecto de aquellas.
Merece la pena destacarse el hecho que el Constituyente municipal, en los dos medios de tutela para hacer efectiva la responsabilidad política de las autoridades municipales que ha instrumentado en la Carta Orgánica Municipal, sea por la vía del procedimiento especial de responsabilidad política que se sustancia en el ámbito interno del órgano deliberativo municipal (arts. 113 y ss. C.O.M.) y por referéndum de lo allí decidido, o sea por la vía de la revocatoria, en definitiva pertenece a la facultad del electorado municipal, la resolución última de la revocación y destitución de la autoridad municipal.
Ello, por aplicación del principio que quien puede elegir, tiene también puede revocar. El cual parte de la premisa que el acto electoral no es la expresión de la voluntad electoral ciudadana en un momento dado, sino que por el contrario resulta la misma poseedora de una naturaleza dinámica, en la que el encargue de ocuparse de la cosa pública al electo, puede dejarse sin efecto por el acaecimiento de hechos sobrevinientes que rompen el pacto de confianza establecido electoralmente.
Tanto en el caso de la referéndum sobre la destitución propuesta por el Concejo como en la revocatoria, de proceder sus consecuencias resultan idénticas: la expiración anticipada del mandato del funcionario afectado por la misma.
A modo de cierre, repetimos aquí la cita del maestro Frías respecto de la cuestión, que el Tribunal Superior utiliza en su fallo, y que bien resume la substancia del asunto tratado: "...los recursos semidirectos son el préstamo que pide la democracia representativa -en que el pueblo calla luego de haber elegido- a la democracia rousseauniana, donde el pueblo sigue hablando. La cohabitación no es cómoda porque la elección popular quita la palabra a los representantes y fuerza a los partidos a confrontaciones a veces no queridas..." (6).
Citas:
(1) "La revocatoria de mandatos: Un tema clave para una nueva democracia", Diario Judicial del 05/08/2002, sección Noticias del día, en http://www.diariojudicial.com
(2) Garrone, José, Diccionario jurídico Abeledo Perrot, Tomo III, Abeledo Perrot, Buenos Aires, 1987, pag. 508
(3) Hutchinson, Tomás, Procedimiento administrativo de la provincia de Buenos Aires, Astrea, Buenos Aires, 1995, pag. 75.
(4) Carranza Torres, Luis, El Procedimiento Administrativo en la ciudad de Buenos Aires, Alveroni Ediciones, pag. 106/7.
(5) Zarini, Juan Helio, "Constitución Argentina", Astrea, Buenos Aires, 1996, pág. 26.
(6) La problemática democracia directa, La Ley Tº 1990-E, pág. 1156.
Dr. Luis R. Carranza Torres
Especialista en Derecho Público. Docente de las Universidad de El Salvador y Abierta Interamericana