Cooperación entre Ministerios Públicos Fiscales federales y provinciales

La forma de gobierno federal adoptada por la Constitución Nacional tiene muchas virtudes, pero en el campo de la justicia ocasionó ciertos problemas. Al haberse fundado un modelo de justicia federal y otro provincial se produjo un aislamiento entre ambas, sin que se generara, a lo largo de la historia, ningún contacto entre ellas.  De este modo, a partir de la noción de competencia, una vez que se determina si en un caso corresponde intervenir a la justicia federal o a la justicia provincial, el ámbito que resulta incompetente no tiene ya nada que hacer.  Esta tradición antigua, muy arraigada en nuestro sistema, aparece como incompatible con la noción de cooperación entre fiscales federales y provinciales incluso, en la mente de las personas más conservadoras, cualquier intento en esa línea podría generar nulidades.

El fraccionamiento de la competencia, sin dudas, produce efectos negativos especialmente en los delitos económicos, en el esclarecimiento de casos de corrupción, entre otros.

A partir de la entrada en vigencia, en las provincias de Salta y Jujuy, del sistema acusatorio instaurado por el Código Procesal Penal Federal, se produjo un cambio y se puso en sintonía a ambas competencias, a la justicia provincial y a la justicia federal. Era difícil hablar de cooperación con dos sistemas jurídicos distintos, en tanto ahora los fiscales federales y los fiscales provinciales tienen facultades de investigación, generándose un nuevo escenario, en el que la noción de cooperación tiene lugar, lo que plantea nuevas posibilidades de rendimiento, mejores resultados, a partir de experiencias que demuestran que la cooperación es exitosa. 

Las agencias de los Ministerios Públicos de las provincias tienen mucho para aportar, para contribuir a su eficiencia, por ejemplo, soberanía de datos provinciales, mayor capacidad para insertarse en la realidad social de esas provincias, mayor fortaleza estructural, mayor cantidad de operadores provinciales distribuidos en distintos asientos territoriales de las fiscalías, posibilidad de suministrar información y cumplir diligencias que podrían desbordar la estructura del Ministerio Público Federal.

Así, la importancia de la cooperación radica en la necesidad de asegurar líneas de investigación de delitos complejos y de mayor gravedad, evitando que sean interferidas por investigaciones de hechos de menor envergadura de la justicia local.

Por su parte, el Código Procesal Penal Federal establece un mandato concreto de cooperación, que se presenta como un deber de los fiscales frente a la sociedad cuyos intereses representan, es de carácter obligatorio, en función de la eficiencia y de reglas explicitadas en ese Código, los fiscales de ambos Ministerios, tanto federal como provincial, tienen que trabajar de manera mancomunada.

En el artículo 90 in fine se dispone que, para el más adecuado cumplimiento de sus funciones, el Ministerio Público Fiscal de la Nación promoverá una amplia coordinación y actuación conjunta con los Ministerios Públicos Fiscales de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mediante la celebración de los respectivos convenios.

Así se consagra una norma de base contractual, al establecer que ambos Ministerios tienen que suscribir convenios para lograr adecuar los niveles de cooperación – modelo contractual – modelo de construcción que viene de las cabezas de los Ministerios Públicos Fiscales federal y provincial.

El Ministerio Público Fiscal Federal y el Ministerio Público Fiscal de Salta suscribieron un Convenio (Resolución PGN 30/2019) en el que se establece un marco general de cooperación recíproca, relativo al intercambio de información destinada a la planificación de la persecución penal estratégica y a la elaboración del mapa del delito, así como reglar prácticas de ayuda mutua y labor conjunta en esas materias.

A su vez, puede surgir una manera de cooperación de forma espontánea, como complemento de la anterior, por parte de operadores básicos, que practiquen un modelo de trabajo conjunto, del que sacarán mejores resultados que el logrado trabajando aisladamente.

En efecto, la cooperación entre fiscales federales y provinciales se da incluso a través de la remisión espontánea de información, sin necesidad de que exista un pedido previo, al considerar que puede ser útil para iniciar una investigación o para una ya existente en uno u otro ámbito.  A través de este intercambio de información se dota a las investigaciones de celeridad y se logran aportes oportunos, sin que esos datos se “pierdan”.

De este modo, se destaca la importancia de ambas formas de cooperación, tanto la de base contractual como la surgida de manera espontánea, a fin de generar un clima de confianza mutua entre fiscalías, lo que logra mayor eficacia en la persecución penal.

Por otra parte, el artículo 123 del Código Procesal Penal Federal - Investigaciones conjuntas y cooperación de Ministerios Públicos provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, establece que, si fuera necesario investigar hechos llevados a cabo en más de una jurisdicción, el representante del Ministerio Público Fiscal podrá coordinar la investigación con las autoridades de otras jurisdicciones. A este efecto podrá formar equipos de investigación.

Cuando los hechos investigados correspondan a una misma jurisdicción se podrán formar equipos de investigación que integren a fiscales federales con fiscales provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, de conformidad con los convenios que celebren al efecto.

Esta norma contempla la posibilidad de formar equipos conjuntos de investigación entre fiscales federales y provinciales, lo que facilita el intercambio de información para la planificación de la persecución penal estratégica y mapa del delito; elaborar estadísticas comunes, realizar múltiples medidas de investigación específicas, en un período de tiempo y con un objetivo determinado.

Los equipos conjuntos de investigación constituyen un mecanismo de cooperación que permite, por medio de un instrumento específico que se celebra entre autoridades competentes, conformar un marco de cooperación y coordinación estable en el tiempo para realizar investigaciones. A través de su constitución se busca coordinar acciones que permitan alcanzar una mayor eficacia y eficiencia en la persecución de la delincuencia.

Entre sus ventajas, se puede mencionar que permiten a sus integrantes estar presentes en la ejecución de medidas de prueba o actos procesales en las jurisdicciones intervinientes, lo que facilita la investigación, contribuyen a establecer y potenciar un clima de mutua confianza entre distintas autoridades y mejoran, como se dijo, la coordinación y eficiencia en la persecución penal.

El Ministerio Público Fiscal Federal y el Ministerio Público Fiscal de Salta suscribieron un Convenio (Resolución PGN 30/2019) en el que se establece un marco general de cooperación recíproca, relativo al intercambio de información destinada a la planificación de la persecución penal estratégica y a la elaboración del mapa del delito, así como reglar prácticas de ayuda mutua y labor conjunta en esas materias.

Con el objetivo de desarrollar en forma conjunta acciones tendientes a potenciar y perfeccionar la persecución penal respecto de la investigación de hechos ilícitos que impacten en los procesos en los que intervengan los fiscales federales y los fiscales provinciales de Salta, se celebró ese acuerdo para coordinar los mecanismos institucionales necesarios para contribuir a la constitución de equipos conjuntos de investigación (ECI) en la provincia de Salta, de acuerdo a los recursos humanos y materiales disponibles, en miras al logro de los objetivos primarios en la materia.

Los ECI que se conformen en la provincia de Salta intercambiarán información criminal en la persecución penal respecto de hechos ilícitos que impacten simultáneamente en las competencias de los fiscales federales y provinciales de Salta, así como tenderán a la confección de estadísticas comunes que permitan cuantificarlos y cualificarlos estructuralmente. Deberán realizar reuniones periódicas que permitan un cabal seguimiento de los casos en los que intervengan, así como generar mecanismos de comunicación que permitan un flujo eficaz y oportuno de la información pertinente a sus investigaciones.

A su vez, las partes se comprometen a resguardar la confidencialidad de la información criminal a la que tengan acceso; a guardar el más estricto secreto de las tareas efectuadas y de la información recibida en el marco de las actividades y proyectos desarrollados.

En tanto, mantendrán la individualidad y autonomía de sus respectivas unidades técnicas, administrativas, de ejecución y presupuestarias y asumen en forma individual las consiguientes responsabilidades.

Por otra parte, en Salta, a fin de desarrollar en forma conjunta acciones tendientes a potenciar y perfeccionar la persecución penal en materia de narcocriminalidad, se estableció un modelo con un enfoque original, en el que trabajan en forma conjunta operadores de ambos Ministerios Públicos Fiscales, quienes entendieron que había manera de articular esfuerzos, lo que permitió redoblar el deber de eficiencia.

La Procuraduría de Narcocriminalidad, en el marco del diseño de una intervención estratégica, creó una Regional NOA, la que trabaja en coordinación con la Unidad Fiscal contra la Narcocriminalidad (Ministerio Púbico Fiscal de Salta), lo que permite a través del intercambio de información, ascender en la cadena de responsabilidad.

Todo lo señalado en relación a la cooperación genera la posibilidad de construir modelos mancomunados de análisis criminal operativos, que sirven para tomar acciones concretas respecto de ciertos objetivos, tanto en el orden federal como provincial, lo que se traduce en una primera avanzada virtuosa de la cooperación, trabajar para que la persecución de determinados delitos se haga de manera distinta, más eficiente.

Paula Gallo se desempeña como Fiscal Federal subrogante ante la Justicia Federal de Salta